Annullamento in autotutela del titolo edilizio: la questione dell’acquirente in buona fede

Real Casina di Caccia di Ficuzza - Foto di Massimo Tarantino

L’annullamento in autotutela di un titolo edilizio può avvenire entro un determinato periodo di tempo e in presenza di determinate condizioni; l’eventuale buona fede dell’acquirente, del tutto estraneo all’abuso, rileva ai fini del legittimo affidamento etc…

Queste sono, in sintesi, le questioni affrontate dal C.G.A.R.S. nel parere n. 472/2023.

Autotutela “fuori termine” – l’ipotesi della perizia giurata ex art. 28

Al riguardo, giova, innanzitutto, ricordare che sono suscettibili di interventi in autotutela anche i titoli edilizi che si formano implicitamente attraverso il meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 20 della legge n. 241/1990, come nel caso della perizia giurata per le procedure di condono edilizio ex art. 28 della legge regionale n. 16/2016.

Il comma 3 dell’art. 20, infatti, prevede esplicitamente che «[n]ei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies».

L’ipotesi della scia

Lo stesso vale in materia di segnalazione certificata di inizio attività.

Il comma 4 dell’art. 19 prevede che, decorsi i termini per l’ordinario esercizio dei poteri di verifica sulle segnalazioni (trenta giorni in caso di s.c.i.a. edilizia ai sensi dell’art. 19, comma 6 bis), l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti conformativi e inibitori di cui all’art. 19, comma 3, «in presenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies».

In entrambi i casi è, dunque, previsto dalla legge n. 241/1990 l’esercizio del potere di autotutela.

Con riferimento a quest’ultimo, va subito evidenziato che il nostro ordinamento esclude un potere di autotutela temporalmente illimitato, a seguito e per effetto della introduzione, ad opera della legge n. 124 del 2015, del termine di esercizio dell’autotutela nell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, quantificato nel massimo di diciotto mesi, poi ridotto a dodici, come modificato dall’art. 63, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.

Autotutela e discrezionalità

In linea generale, costituisce ius receptum il principio per cui «[l]’esercizio del potere di autotutela è, dunque, anche in materia di governo del territorio, espressione di una rilevante discrezionalità che non esime l’amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla p.a. entro un termine ragionevole, tanto più quando il privato, in ragione del tempo trascorso, ha riposto, con la realizzazione del progetto, un ragionevole affidamento sulla regolarità dell’autorizzazione edilizia (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 18 novembre 2022, n. 10186).» (Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2023, n. 2022).

Da quando decorre il termine per l’autotutela?

Occorre comprendere quale sia il dies a quo per il computo del termine entro il quale poter esercitare i poteri di autotutela nel rispetto del termine fissato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

Il termine «ragionevole», previsto dal citato art. 21-nonies, entro cui esercitare la potestà di autotutela, decorre senz’altro dalla conoscenza da parte dell’amministrazione dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro; sul punto è stato affermato ( e richiamato nel provvedimento impugnato ( che «è del tutto congruo che il termine in questione (nella sua dimensione ‘ragionevole’) decorra soltanto dal momento in cui l’amministrazione è venuta concretamente a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto.» (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).

A maggior ragione nel caso «di titoli abilitativi rilasciati sulla base di dichiarazioni oggettivamente non veritiere (e a prescindere dagli eventuali risvolti di ordine penale), laddove la fallace prospettazione abbia sortito un effetto rilevante ai fini del rilascio del titolo, è parimenti congruo che il termine ‘ragionevole’ decorra solo dal momento in cui l’amministrazione ha appreso della richiamata non veridicità.» (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).

Il comportamento della P.A. e il legittimo affidamento

Nel caso in esame (parere 472/2023), il cittadino ha acquistato l’immobile in buona fede, con atto pubblico del 26 febbraio 2018, in quanto al momento della compravendita si erano formati i titoli abilitativi, con una ragionevole aspettativa alla stabilità delle situazioni giuridiche acquisite dai titoli maturati per silentium.

Il Comune, infatti, aveva già ricevuto in data 5 ottobre 2017 la s.c.i.a. in sanatoria e, il 10 novembre 2017, la perizia giurata ex art. 28 legge regionale n. 16/2016, senza esercitare il dovuto potere di controllo e inibitorio.

A fronte della bona fides e del ragionevole affidamento del cittadino, deve considerarsi il comportamento quantomeno poco diligente del Comune.

Il Comune, infatti, avrebbe dovuto rilevare la pendenza della domanda di condono e, pertanto, prendere atto del carattere abusivo dell’opera principale alla quale accedono e di cui ripetono illeceità i manufatti descritti nella s.c.i.a. in sanatoria.

Di conseguenza, l’amministrazione avrebbe dovuto adottare i provvedimenti ex art. 19, legge n. 241/1990 sulla s.c.i.a. ricevuta in data 5 ottobre 2017, ossia entro il termine del 4 novembre 2017, senza necessità di compiere la particolare verifica, effettuata solo il 28 gennaio 2022, attraverso l’acquisizione delle immagini da Google Earth, da cui è poi emerso che i manufatti descritti nella s.c.i.a. in sanatoria erano stati realizzati in un periodo diverso rispetto a quanto asseverato dal tecnico.

In presenza di elementi che consentivano di percepire, agevolmente e immediatamente, la illegittimità della s.c.i.a. in sanatoria, come sopra evidenziato, non può invocarsi, nel caso in esame, la decorrenza del termine per l’esercizio del potere di autotutela al momento successivo della scoperta, attraverso il sopralluogo della informativa della Polizia Municipale del 28 gennaio 2022, della falsa rappresentazione degli elementi fattuali posti alla base del titolo edilizio conseguito con la s.c.i.a. in sanatoria e, a cascata, dei successivi titoli, formatisi nel silenzio dell’amministrazione.

Acquirente in buona fede e legittimo affidamento

Deve, in tal caso, ritenersi prevalente l’interesse dell’acquirente in buona fede alla stabilità e alla certezza delle situazioni giuridiche prodotte dai titoli abilitativi maturati per silentium colposo dell’amministrazione; a maggior ragione in un sistema nel quale, a seguito della novella del 2015, viene garantita la loro intangibilità una volta decorso inutilmente il periodo di operatività del potere di annullamento d’ufficio dei titoli stessi.

Avv. Antonino Cannizzo


Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".