Annullamento regionale dei titoli edilizi: il C.g.a. fa il punto

Max Serradifalco, Vendicari

Con la sentenza n. 890 del 2023 il C.g.a. chiarisce in modo completo le regole che la Regione Siciliana deve seguire per esercitare il potere di annullamento in autotutela dei titoli edilizi.

Essi possono essere enucleati come di seguito specificato.

In primo luogo è stato evidenziato che, in ragione della locuzione utilizzata dal legislatore, secondo cui gli atti comunali illegittimi “possono essere annullati” dalla Regione, occorre escludere qualunque automaticità del provvedimento regionale di annullamento a seguito dell’accertamento di violazioni, sicché l’esercizio del potere, invece, costituisce espressione del potere discrezionale, che in quanto tale richiede uno specifico riferimento all’interesse pubblico che intende tutelare.

La giurisprudenza amministrativa é dunque giunta alla conclusione che tale potere regionale differisce da quello attribuito all’amministrazione comunale, perché non costituisce esercizio di attività di controllo in funzione di riesame, bensì esercizio di una competenza, concorrente, di pianificazione e programmazione dell’uso del territorio.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 18 del 1980 aveva già avuto modo di evidenziare che i poteri di annullamento di ufficio delle licenze (poi concessioni, ora permessi) edilizie illegittime, conferiti, rispettivamente, al comune ed alla regione differiscono tra loro nei contenuti, oltre che per la natura o per l’entità degli interessi da prendere in considerazione, consistendo il primo nella valutazione dell’interesse pubblico alla rimozione dell’atto invalido, mentre il secondo, nella valutazione dell’interesse pubblico con riferimento esclusivo alla conservazione della situazione esistente, atteso che la Regione, in detta materia, ha poteri di indirizzo, di vigilanza e di controllo e non anche la facoltà di sostituirsi all’ente locale nell’adozione di determinate scelte circa i modi e le forme di utilizzazione urbanistico edilizia di una parte del territorio.

In sostanza, si tratta, dunque, di due poteri che si muovono su piani diversi.

Il C.g.a. peraltro, ha ribadito la necessità del rispetto dei principi in tema di annullamento e motivazione degli atti amministrativi, quali principi generali dell’ordinamento anche per effetto di una doverosa lettura costituzionalmente orientata e quindi rispettosa dell’art. 97 Cost. (cfr. sentenza 23 luglio 2021, n. 741).

Nell’esaminare il rapporto tra la normativa regionale e quella statale, nella richiamata sentenza, si è infatti, precisato che “Ed è opportuno soggiungere come questo CGARS, sul tema, non privo di elementi di somiglianza con il caso odierno, del potere regionale di annullare, entro dieci anni dalla adozione, provvedimenti comunali illegittimi di assenso a interventi, in contrasto con la normativa urbanistico edilizia (v. art. 53, l.r. n. 71/1978; art. 39, t.u. n. 380/2001), abbia avuto occasione di affermare che tale potere regionale di annullamento esprime una autotutela speciale, riconducibile al paradigma di cui all’art. 21-nonies, l. n. 241/1990, sì che, sebbene la norma regionale non disciplini in maniera specifica i presupposti, le condizioni e le modalità di esercizio di detto potere, una doverosa lettura, costituzionalmente orientata, di tale disposizione regionale, rispettosa del principio di cui all’art. 97 Cost., richiede che l’esercizio di detto potere, ove intervenuto a una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, per essere legittimo non può non presupporre la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla adozione dell’atto di autotutela, che tenga conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole” (cfr. sent. CGARS nn. 677 e 325 del 2020)”.

Siffatta interpretazione, peraltro, conferma quanto già affermato, più in generale e a prescindere dalla novella legislativa – in sede giurisprudenziale dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18 del 1980, che aveva chiarito che “l’annullamento dufficio dellatto amministrativo invalido disposto, in sede di autotutela, dall’autorità che ha emanato latto stesso oppure dall’autorità gerarchicamente sopraordinata o facente parte con la prima di un unico complesso di organizzazione … – deve essere diretto, in quanto manifestazione dellesercizio di una potestà amministrativa a soddisfare uno specifico interesse pubblico, diverso da quello generico e astratto al semplice ripristino della legalità violata”, aggiungendo che tale provvedimento “comportando unalterazione discrezionale del precedente assetto di rapporti stabilito tra lamministrazione e i soggetti privati deve contenere alla stregua dellindirizzo costante delladito Consiglio una motivazione esauriente, anche se concisa, sui caratteri di attualità e concretezza di detto interesse, che sia indicativa dellavvenuto apprezzamento del medesimo, da parte del competente organo, in relazione a tutti gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti dallannullamento”.

Pertanto, la mancanza o l’insufficienza della esplicita valutazione, nei suoi profili essenziali dell’interesse concreto perseguito costituiscono causa di illegittimità della pronuncia di autotutela.

A conclusioni sostanzialmente non dissimili circa l’onere di motivazione è pervenuta la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017, che ha enunciato il seguente principio di diritto: “nella vigenza dellarticolo 21-nonies della l. 241 del 1990 per come introdotto dalla l. 15 del 2005 – l’annullamento dufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alladozione dellatto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole.

In tali ipotesi, tuttavia, deve ritenersi:

I) che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dellannullamento dufficio e che, in ogni caso, il termine ragionevoleper la sua adozione decorra soltanto dal momento della scoperta, da parte dellamministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dellatto di ritiro;

II) che lonere motivazionale gravante sullamministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dellesercizio del ius poenitendi);

III) che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dellatto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui lonere motivazionale gravante sullamministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte”.

Ne consegue la necessità di un’articolata e completa motivazione, che deve essere tanto più congrua quanto più giustificato è il legittimo affidamento dei privati nella stabilità di provvedimenti amministrativi anche in materia di titolo edilizi.

Sulla base di quanto sin qui evidenziato, dunque, il potere regionale di annullamento costituisce una forma speciale di autotutela amministrativa, con carattere discrezionale e, in quanto tale, costituisce un potere che deve seguire l’acquisizione, la valutazione ed il bilanciamento degli interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’azione amministrativa; ne discende l’ulteriore corollario che esso deve recare una compiuta motivazione sulle violazioni urbanistiche o edilizie riscontrate e una motivazione altrettanto adeguata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto e sulla prevalenza di tale interesse, affidato alle cure della Regione, rispetto agli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti.

Il potere straordinario di annullamento regionale, quindi, non può legittimamente costituire una automatica conseguenza delle violazioni riscontrate, ma deve essere accompagnato da una adeguata valutazione sugli interessi in gioco, da tradurre in una esauriente motivazione a base della scelta effettuata.

Avv. Vittorio Fiasconaro


Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.