Interpretazione ed applicazione dell’art. 15 della l.r. n. 78/1976. Zone A e B, fruizione del mare e attività pianificatoria degli Enti

Il Tar Catania, con la sentenza n. 10 del 5 gennaio 2021, ha affrontato il problema relativo all’applicazione del vincolo di inedificabilità assoluta per le zone non classificate come A o B alla data di entrata in vigore della l.r. n. 78 del 1976.

– Norme di riferimento.

Prima di entrare nel merito della questione, risulta utile operare una ricostruzione del vincolo costiero.

– L’art. 15 della legge innanzi indicata prevede che:

“Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni:

a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare, nonché la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati; (…)”.

Si evidenzia al riguardo che tale disposizione ha natura e portata generale, e che ai precetti in essa contenuti fanno eccezione le zone A e B.

Ai sensi dell’art. 23 della l.r. n. 37/1985 (c.d. primo condono) è esclusa la sanatoria edilizia per le costruzioni eseguite in violazione dell’art. 15 della l.r. 78/1976, per cui devono intendersi escluse dalla concessione o autorizzazione in sanatoria tutte le costruzioni realizzate entro il limite dei centocinquanta metri dalla battigia, ad eccezione di quelle iniziate prima dell’entrata in vigore della l.r. 78/1976 e le cui strutture portanti siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976.

Nella presente ricostruzione legislativa, risulta di particolare importanza la normativa sopravvenuta dettata dalla l. r. 15/1991.

In particolare, per quanto interessa in questa sede, l’art. 2, comma 3, di tale disposizione di legge così dispone: “(…) 3. Le disposizioni di cui all’ articolo 15, primo comma, lettere a, d, ed e della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78 devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. (…)”.

Tale articolo di legge, con specifico riferimento al comma 3 in esso contenuto, risulta confermato dall’inciso di cui all’art. 6 della l.r. n.17/1994; tale disposizione, nella parte di nostro interesse, così statuisce: “(…) Le concessioni edilizie (…) devono rispettare (…) le distanze stabilite dall’ articolo 15 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, come interpretato dall’ articolo 2 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 15 (…)”.

Il chiaro tenore della disposizione da ultimo citata la rende immune da interpretazioni equivoche, laddove in esso si prescrive il “rispetto delle distanze stabilite dall’articolo 15 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, come interpretato dall’ articolo 2 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 15”, tanto da sopire definitivamente (e in senso positivo) il contrasto sorto in giurisprudenza circa la natura interpretativa e alla conseguente efficacia retroattiva da attribuirsi al precetto di cui all’ art.2 della l.r. 15/1991.

– Sopravvenienza (di fatto e) di diritto.

Effettuata questa ricostruzione della normativa regionale in materia, il Tar Catania ha affrontato la questione centrale, rammentando, in punto di fatto, che, occorre analizzare se al momento dell’entrata in vigore della legge regionale n. 78/1976 l’area ove insistono le opere abusivamente realizzate non era classificata quale zona A ovvero quale zona B.

Come sopra evidenziato, il combinato-disposto dell’art. 2 della l.r. n. 78/1976 e dell’art. 23 della l. reg. 10 agosto 1985 n. 37, laddove si escludono dalla sanatoria edilizia le costruzioni eseguite in violazione dell’art. 15 comma 1 l. reg. 12 giugno 1976 n. 78, consente di pervenire all’affermazione secondo cui esse sono state abusivamente realizzate e, in virtù del richiamato articolo di legge, risultano ope legis escluse dalla possibilità di ottenere la concessione in sanatoria.

La giurisprudenza amministrativa, chiamata in più occasioni a fornire una corretta interpretazione del vincolo in commento, ha ritenuto prevalente il dato normativo (regionale) su quello amministrativo-normativo-secondario, rappresentato dall’attività urbanistica pianificatoria degli Enti locali.

Infatti, discende dai principi generali in tema di gerarchia delle fonti che l’atto legislativo debba prevalere su quello frutto di normazione secondaria, ovvero su quello espressione di potestà amministrativa, seppur di natura pianificatoria e generale.

– Le zone A e B successivamente classificate

Il Tar Catania, nella sentenza in commento, evidenzia che “la dichiarata prevalenza del vincolo imposto ope legis sulle disposizioni degli strumenti urbanistici si risolve, in tale ottica, nell’imposizione di un penetrante limite alla potestà pianificatoria delle autorità amministrative, con correlativo impedimento a che le eccezioni al divieto di inedificabilità (fisicamente determinato già a livello di normazione primaria all’interno dei 150 metri dalla fascia della battigia) possano risentire della “frontiera mobile” rappresentata dalla eventuale sopravvenuta classificazione delle aree quali zone A) o B) e ciò per evitare che il divieto tassativo di edificabilità nelle zone protette, potrebbe agevolmente essere frustrato attraverso la “nuova” classificazione di un’area quale zona A) o B), e la conseguente ricomprensione della medesima nel regime delle eccezioni di cui al comma 1 dell’art. 15 della l.r. n. 78/1976 (vedi CGARS n. 695/2006; CGARS 1220/2010).

La norma regionale mira a tutelare l’interesse pubblico primario alla conservazione dei valori ambientali insiti nel perimetro costiero dell’intera regione siciliana ed è in grado di resistere, sotto il profilo della gerarchia delle fonti, ad eventuali tentativi di incisione realizzati dagli enti locali attraverso varianti della zonizzazione, introdotte nei propri strumenti pianificatori. Si tratta, in sostanza, di una disposizione normativa che dispone un vincolo di assoluta inedificabilità (con efficacia per l’avvenire e per il futuro) in grado di prevalere sulla pianificazione locale, rimanendo del tutto indifferente a eventuali, difformi interventi programmatori del territorio (vedi CGARS n. 695/2006; CGARS 1220/2010).

Il Tar Catania richiama quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui il legislatore regionale del 1976 ha sostanzialmente inteso “fotografare” il regime delle eccezioni al regime di inedificabilità delle aree, posto a tutela delle zone costiere, siccome al momento esistente, escludendo da detto regime solo le aree che, illo tempore, avevano già subito interventi edificatori, e stabilendo per il futuro la prevalenza di dette disposizioni vincolistiche su eventuali ulteriori interventi programmatori secondari ad opera delle autorità preposte alla pianificazione urbanistica del territorio (cfr. CGARS n. 695/2006; CGARS 1220/2010).

Un agglomerato edilizio medio tempore eventualmente sorto in aree non rientranti al momento della entrata in vigore della legge n. 78/1976 nel regime delle eccezioni previste ex art. 15, è quindi da ritenere a tutti gli effetti abusivo, insanabile, e non legittima interventi classificatori volti a far rientrare dette aree nel regime delle eccezioni summenzionato (vedi fra tutte CGARS n. 695/2006; CGARS 1220/2010.)

Avv. Antonino Cannizzo

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Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto urbanistico discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".