Interventi di demolizione e ricostruzione: i limiti applicativi individuati dalla giurisprudenza amministrativa

Gli interventi di demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico rappresentano, dal punto di vista urbanistico-edilizio e delle agevolazioni fiscali (cc.dd. bonus edilizi), una delle questioni problematiche attuali di più ampio respiro.

Tra le questioni che suscitano particolari perplessità si annovera:

  1. la demolizione e la ricostruzione di un immobile sottoposto a tutela paesaggistica;
  2. la demolizione e la ricostruzione con “misure diverse” rispetto al vecchio manufatto;
  3. la riconducibilità di un intervento di demolizione e ricostruzione all’interno di una variante in corso d’opera;
  4. infine, (se è possibile) la demolizione e la ricostruzione con ampliamento in area con vincolo di inedificabilità assoluta.

Al fine di non alimentare il già vivace di battito con considerazioni personali, in questa sede si cercherà di fornire una risposta alle domande innanzi indicate richiamando i principi espressi direttamente dalla giurisprudenza amministrativa siciliana.

1. Demolizione e ricostruzione immobili sottoposti a tutela (paesaggistica)

Tar Catania, sent. 1232 del 2 maggio 2022

“tenuto conto di quanto previsto dall’art. 3, lettera d), del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30 del decreto-legge n. 69/2013, (…) nel caso di immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”.

2. Demolizione e ricostruzione “con misure diverse”.

Tar Palermo sent. 1812 del 3 giugno 2022

– invocare la violazione sia dell’art.9 della L.R.37/85 che dell’art.20 della L.R. 4/2003, è del tutto inconferente, non trattandosi della copertura di una terrazza né essendo invocabile la mera “ristrutturazione” perché, come affermato dalla giurisprudenza, nonostante l’ampliamento della categoria della ristrutturazione attraverso la demolizione e ricostruzione operata dal D.Lgs. n. 301 del 2002 che ha rimosso il limite della “fedele ricostruzione”, la conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente va intesa nel senso che la ricostruzione dell’edificio deve riprodurre le originarie linee fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi (Cons. giust. amm. Sicilia, 19/03/2020, n. 190), circostanza nel caso in esame sconfessata dallo stesso provvedimento che riporta misure ben diverse rispetto a quelle dell’originario manufatto.

3. Variante in corso d’opera e interventi di demolizione e ricostruzione

Tar Palermo sent. 1103 del 30 marzo 2022

– Orbene, la variante in corso d’opera di una concessione edilizia (oltre che trovare applicazione solo in caso di conformità agli strumenti urbanistici vigenti delle opere difformi) pretende anche che le modificazioni introdotte rispetto alla concessione originaria siano di consistenza limitata; in questo senso si è espresso il Consiglio di Stato con riferimento ad un caso in cui non è stata giudicata di modesta entità – al punto di costituire una variante in corso d’opera – la demolizione e la ricostruzione di muri perimetrali: “tali interventi, in caso di violazione delle prescrizioni e delle modalità esecutive della originaria concessione, integrano, per contro, gli estremi della parziale difformità (cfr. Cass. pen., III, 12 maggio 1994). Gli interventi rivolti al rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio non possono, inoltre, essere fatti rientrare nella fattispecie della manutenzione straordinaria” (Cons. Stato Sez. V, 22/11/2001, n. 5926).

Nel caso di specie l’intervento effettuato dal ricorrente è consistito in una totale demolizione – e conseguente ricostruzione – dell’intero fabbricato fino alle fondazioni all’ultimo solaio, attività, che, per la sua consistenza, ha comportato la necessità di richiedere ed ottenere in corso d’opera una nuova ed ulteriore concessione edilizia.

4. Demolizione e ricostruzione con ampliamento in area con vincolo di inedificabilità assoluta

Tar Palermo sent. 1863 del 10 giugno 2021

– Invero, la l.r. n. 6 del 23 marzo 2010, avente ad oggetto norme per il sostegno dell’attività edilizia e la riqualificazione del territorio, dispone, per quanto d’interesse: all’art. 3, comma 1, che sono consentiti interventi di integrale demolizione e ricostruzione, anche su area di sedime diversa, purché non interessino aree “gravate da vincoli di inedificabilità previsti dalla vigente normativa statale e regionale”; all’art. 11, comma 1, che, “ferme restando le esclusioni e le limitazioni riguardanti le tipologie di aree indicate nei precedenti articoli” le disposizioni che consentono la realizzazione d’interventi di ristrutturazione anche con ampliamento “si applicano anche agli edifici soggetti a specifiche forme di vincolo, a condizione che gli interventi possano essere autorizzati ai sensi della normativa vigente dagli enti preposti alla tutela del vincolo stesso”.

Orbene, ad avviso del collegio, la corretta interpretazione delle surriportate disposizioni è quella secondo cui un progetto del tipo di quello presentato dal ricorrente (ovverosia ricostruzione con aumento volumetria) può essere autorizzato sempre che non sussista sulla zona un vincolo d’inedificabilità assoluta.

Ne deriva che assume carattere dirimente la verifica della tipologia del vincolo gravante sulla zona.

Nella specie viene in considerazione un vincolo paesaggistico comportante l’inedificabilità assoluta, i cui effetti, anche sotto il profilo temporale, sono disciplinati non dall’art. 12, comma 3, del testo unico sull’edilizia, che riguarda esclusivamente “le previsioni degli strumenti urbanistici adottati”, ma dall’art. 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui comma 9 dispone espressamente che “A far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134” (i.e. beni paesaggistici tra cui rientrano anche gli immobili sottoposti a tutela dai piani paesaggistici) “interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso; a far data dalla approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici”.

Orbene, in ordine all’interpretazione della surriportata disposizione del codice dei beni culturali si è pronunciato, con riferimento ad altro piano paesaggistico siciliano, il CGA che, con la sentenza n. 248 del 2019, citando testuali passaggi della decisione della Corte Costituzionale n. 172/2018, ha affermato che la funzione di tale strumento pianificatorio è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d’uso in funzione dei valori tutelati, cosicché deve ammettersi che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell’opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento, che appaiono del tutto conformi al ruolo attribuito a tale strumento dall’art. 143, comma 9 e dall’art. 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico.

Ne deriva che il divieto assoluto d’intervento in questione, in quanto previsto da un piano paesaggistico, non era sottoposto al vincolo quinquennale previsto per gli strumenti urbanistici, che dovevano conformarsi allo stesso, ed era immediatamente operativo e vincolante per l’eventuale successiva pianificazione da parte degli enti locali.

Avv. Antonino Cannizzo

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Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’Università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione". Iscritto all'Associazione degli Avvocati Amministrativisti di Sicilia. Co-Autore del manuale “Abusi Edilizi: accertamento, demolizione e conseguenze economico patrimoniali” edito da Dario Flaccovio Editore. Relatore in molti convegni (cfr. sezione eventi del blog) Ha svolto molti corsi di formazione per la P.A. e per i liberi professionisti in materia di urbanistica ed edilizia regionale