Ente Parco e autorizzazione paesaggistica. La questione del Parco dell’Etna

La circolare n. 14181 del 22.09.2023, emessa dalla Soprintendenza di Catania, ha chiarito le modalità di rilascio dei nulla osta per le opere realizzate, o da realizzare, all’interno del Parco dell’Etna.

Prendendo spunto da tale circolare, con il presente contributo si cercherà di chiarire il quadro normativo di riferimento, relativamente alle competenze dei Parchi, e il rapporto tra l’autorizzazione paesaggistica e il c.d. nulla osta rilasciato dall’Ente Parco (nel caso in esame, dell’Etna).

Il Tar Catania, in due recenti pronunce, si è soffermato su tale questione precisando quanto segue.

Quadro normativo

Ai sensi dell’art. 24, comma 1, della legge reg. Sic. 10 agosto 1985, n. 37:

  • Qualora le opere eseguite senza licenza, concessione o autorizzazione o in difformità dalle stesse, ricadano nell’ambito dei parchi regionali di cui alla legge regionale 6 maggio 1981, n. 98 e successive modifiche ed integrazioni, il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria, con esclusione delle opere ricadenti nelle zone a inedificabilità assoluta realizzate in data successiva all’imposizione del vincolo, è subordinato al nulla-osta del presidente dell’ente parco rilasciato ai sensi del comma 5 dell’articolo 24 della legge regionale 9 agosto 1988, n. 14 […]”.

Per l’art. 24 della legge reg. Sic. 9 agosto 1988, n. 14:

  • 1. Dalla data di emanazione del decreto istitutivo del parco, le previsioni degli strumenti urbanistici comunali e sovracomunali approvati o adottati, fatta eccezione per le zone territoriali omogenee di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, denominato A, B e C questa ultima nei limiti delle necessità di sviluppo demografico degli abitanti esistenti, diventano inefficaci qualora le stesse interessino aree comprese nel perimetro del parco […] 4. Dalla costituzione dell’Ente parco ogni concessione o autorizzazione delle autorità competenti relativa a qualsiasi attività che comporti trasformazione del territorio del parco e alla disciplina del piano territoriale è subordinata al preventivo nulla – osta dell’Ente parco che lo rilascia, in conformità alle prescrizioni del decreto istitutivo del parco e alla disciplina del piano territoriale e del regolamento di cui all’articolo 10, entro novanta giorni dalla data di ricezione della richiesta; ove il nulla – osta non venga rilasciato entro tale termine esso si intende negato […] 5. Il nulla osta di cui al comma precedente è rilasciato dal presidente dell’Ente parco sentito il parere vincolante dell’ispettorato ripartimentale delle foreste competente per territorio da rendere entro il termine di trenta giorni, secondo criteri e modalità generali attuativi del regolamento dell’Ente e sostituisce quello previsto dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497 e successive modifiche, nonché le autorizzazioni e/o i nulla osta concernenti i terreni sottoposti a vincolo per scopi idrogeologici previsti dalla normativa vigente”.

La posizione del Tar Catania sent. 2118/2023

“[…] nelle aree […] rientranti nei parchi e nelle riserve della Regione Siciliana il nulla osta rilasciato ai sensi del citato art. 24 della L.r. n. 14/1988 sostituisce ogni altro nulla osta relativo alla tutela paesaggistica demandato alla Sovrintendenza BB.CC.AA. dalla L. n. 1477/1939 e successive modificazioni. Ne consegue che […] la predetta Sovrintendenza in virtù del sopra riportato art. 24 della L.r. n. 14/1988 viene a perdere ogni competenza in materia di rilascio, diniego e ritiro di nulla osta sulle aree passate sotto il controllo dell’Ente parco” (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 27 luglio 2018, n. 1620).

Segue. Autorità preposta alla gestione del vincolo

Va ancora evidenziato che la norma dell’art. 24 della legge reg. Sic. 9 agosto 1988, n. 14 “[…] si limita ad individuare nell’autorità preposta alla gestione del vincolo il soggetto competente all’accertamento della compatibilità paesaggistica, ma non contiene disposizioni in materia di valutazione della compatibilità paesaggistica. E’ pertanto pienamente applicabile al caso in esame la normativa contenuta nell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, mentre, d’altro canto, non può non rilevare il Collegio che, stante il particolare rilievo anche costituzionale dei valori tutelati, nessuna disciplina di settore potrebbe apportare deroghe in peius alle previsioni minime di tutela e garanzia predisposte, a livello nazionale, dal D.lgs n. 42/2004 per i beni di interesse paesaggistico, tra i quali rientrano “i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi” (art. 142 lett. f Codice dei beni culturali e del paesaggio)” (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 13 marzo 2012, n. 663).

I chiarimenti della Corte Costituzionale

E’ stato precisato, altresì, che “[…] con la sentenza n. 108 dell’8 marzo 2005 della Corte costituzionale ha affermato: – che nelle aree protette regionali, le Regioni sono libere di introdurre regimi di protezione particolari e diversi rispetto a quelli in vigore nei parchi nazionali, purché la normativa regionale non modifichi in pejus gli standard di tutela; o, ciò che esprime il medesimo concetto, che la legislazione regionale può modificare la disciplina statale a condizione che introduca norme che tendano a garantire maggiormente la conservazione del paesaggio e della natura (c.d. “principio di ‘favor’ della maggior tutela”); – e che pertanto le norme regionali introduttive di deroghe agli standard di tutela nazionale sono costituzionalmente illegittime.

Dalla citata sentenza della Corte costituzionale emerge, inoltre: a) che la “legge-quadro sulle aree protette” (l. n. 394 del 1991) non è stata affatto abrogata dal codice dei beni culturali e che è ancora pienamente efficace, costituendo la fondamentale fonte di produzione di principii generali e di standard di tutela in materia di parchi e di riserve naturali (s’intende: di rango legislativo) alla quale tutte le Amministrazioni pubbliche istituzionalmente impegnate nella gestione degli stessi devono adeguarsi e far riferimento; b) che la l. n. 394 del 1991 (“legge quadro sulle aree protette”) ed il d.lgs. n. 42 del 2004 (“codice dei beni culturali”) costituiscono un complesso normativo da applicare armonicamente mediante una continua operazione di coordinamento che scongiuri l’emergenza di lacune normative e che promuova l’applicazione delle disposizioni – fra quelle eventualmente contrastanti – che assicurino l’efficacia del già menzionato “principio di ‘favor’ della maggior tutela”.

Dall’orientamento espresso dalla Corte costituzionale consegue che, in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata delle norme in esame, non appare corretto sostenere che la disposizione di cui all’art. 146 cit. – volta a introdurre un elevato standard di tutela all’interno dei parchi mediante la cristallizzazione di un criterio uniforme ed obiettivo, e predicativa di principio generale – non sia automaticamente applicabile all’interno dei parchi regionali per il solo fatto di non essere stata espressamente richiamata dai loro regolamenti; o per il fatto che, in ipotesi, ne venga sancita dagli stessi – illegittimamente – la derogabilità.

Quanto, poi, alla normativa regionale applicata alla fattispecie, è evidente che il parere (eventualmente culminante nel “nulla osta”) che il Presidente del parco è chiamato ad esprimere, costituisce un atto valutativo omnicomprensivo, volto – quindi – ad assolvere anche alla funzione di tutela dell’interesse paesaggistico propria dell’“autorizzazione paesaggistica” di cui agli artt. 145, 146 e 167 del codice dei beni culturali. Lo sancisce espressamente il combinato disposto degli artt. 24 della l. r. n. 37 del 1985 e 24 della l. r. 9 agosto 1988, n. 14. L’art. 24 della l.r. n. 37/1985 stabilisce, infatti, che il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria, con esclusione delle opere ricadenti nelle zone a inedificabilità assoluta realizzate in data successiva all’imposizione del vincolo, è subordinato all’emissione del nulla-osta da parte del presidente dell’ente parco ai sensi dell’art. 24, comma 5, della legge regionale 9 agosto 1988, n. 14. E l’art. 24 della legge regionale richiamata dalla prima stabilisce che quale il nulla-osta in questione «sostituisce quello previsto dalla legge 29 giugno 1939, n.1497 e successive modifiche, nonché le autorizzazioni e/o i nulla osta concernenti i terreni sottoposti a vincolo per scopi idrogeologici previsti dalla normativa vigente».

Sicché, in conclusione, non appare revocabile in dubbio, in ragione della normativa (regionale e statale) indicata: – che il rilascio della concessione in sanatoria era (ed è) subordinato al parere favorevole (nulla-osta) del Presidente dell’Ente Parco dell’Etna, il quale è l’unico organo competente ad emetterlo (non sussistendo, al riguardo, alcuna competenza di altri organi statali o regionali); – che tale parere ha la medesima funzione tutoria dell’autorizzazione paesaggistica disciplinato alla normativa statale, e che la sostituisce assorbendone il contenuto” (cfr. Cons. Giust. Amm., Reg. Sic., Sez. Riun., 25 novembre 2020, n. 334).”

La soluzione del Tar Catania sent. 3911/2023

Il Tar Catania, nella sentenza innanzi indicata, richiamando precedenti pronunce, afferma che:

– il rilascio del titolo in sanatoria è subordinato al parere favorevole (nulla-osta) del Presidente dell’Ente Parco dell’Etna e non sussiste alcuna competenza di altri organi statali o regionali;

– tale parere, avente la medesima funzione tutoria dell’autorizzazione paesaggistica, la sostituisce assorbendone il contenuto;

– il parere (eventualmente culminante nel “nulla osta”) che il Presidente dell’Ente Parco è chiamato ad esprimere, costituisce un atto valutativo omnicomprensivo, volto – quindi – ad assolvere “anche” alla funzione di tutela dell’interesse paesaggistico propria dell’autorizzazione paesaggistica;

– le modalità procedimentali descritte dall’art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 sono erroneamente invocate nel caso in esame, venendo in evidenzia una fattispecie di (postuma) regolarizzazione di un manufatto già realizzato.

– il parere (eventualmente culminante nel “nulla-osta”) che il Presidente del parco è chiamato ad esprimere, costituisce un atto valutativo omnicomprensivo, volto ad assolvere anche alla funzione di tutela dell’interesse paesaggistico propria dell’autorizzazione paesaggistica di cui agli artt. 145, 146 e 167 del codice dei beni culturali (come espressamente previsto dal combinato disposto dell’art. 24 della legge reg. Sic. 10 agosto 1985, n. 37 e dell’art. 24 della legge reg. Sic. 9 agosto 1988, n. 14); in definitiva, tale parere ha la medesima funzione tutoria dell’autorizzazione paesaggistica disciplinato alla normativa statale, e la sostituisce assorbendone il contenuto (cfr. cit. Cons. Giust. Amm., Reg. Sic., Sez. Riun., 25 novembre 2020, n. 334).

Conclusioni

Il parere rilasciato dall’Ente Parco, avente la medesima funzione tutoria dell’autorizzazione paesaggistica, la sostituisce assorbendone il contenuto.

Avv. Antonino Cannizzo


Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".