L’attività edificatoria del privato è subordinata al preventivo rilascio di un provvedimento autorizzatorio e/o concessorio da parte della Pubblica Amministrazione, la quale, in materia di urbanistica ed edilizia, persegue l’obiettivo di garantire il corretto ed ordinato governo del territorio.
Un rilevante limite pubblicistico all’edificazione del territorio si individua allorché il proprietario del suolo voglia conferire un nuovo assetto ad una porzione del territorio comunale edificando, su un’area non ancora urbanizzata, uno o più fabbricati a scopo edilizio, residenziale o produttivo.
Il proprietario del suolo che procede alla realizzazione di tali interventi, in assenza della prescritta autorizzazione dell’amministrazione comunale, incorre nell’illecito consistente nella lottizzazione abusiva.
La norma di riferimento è l’art. 30, d.P.R. n. 380/2001 il quale individua due ipotesi di lottizzazione abusiva:
a) la lottizzazione c.d. “materiale”, consistente nella realizzazione, anche nella sola fase iniziale, di opere che comportino un’abusiva trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici;
b) e una lottizzazione c.d. “negoziale”, ovvero “cartolare”, o “giuridica”, o “formale”, o “indiziaria”, caratterizzata dal compimento, nel corso degli anni, del frazionamento catastale di alcune particelle e dalle compravendite relative ai singoli lotti, con atti tali da denunciare in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio.
La combinazione delle due tipologie può dar luogo alla c.d. “lottizzazione abusiva mista”, quando si verifichi un intreccio di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia di terreni non autorizzata, oppure in violazione della pianificazione vigente (in tal senso, cfr. Tar Lazio sent. 12871/2021).
L’articolo 30 prevede che qualora il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’avvenuta lottizzazione abusiva “con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso e il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari”(co. 7, art. 30 cit.).
Se nei novanta giorni successivi l’amministrazione comunale non revoca il suddetto provvedimento, si realizza l’acquisizione, di diritto e gratuita, delle aree lottizzate al patrimonio disponibile del Comune.
Le aree oggetto del provvedimento di sospensione non possono essere alienate e i relativi atti, che non possono essere stipulati dopo la trascrizione del suddetto provvedimento e prima della sua eventuale revoca o sopravvenuta inefficacia, sono nulli.
In tempi recenti, il C.G.A.R.S.è stato chiamato a risolvere una controversia avente ad oggetto un caso di lottizzazione abusiva, cogliendo l’occasione per chiarire la portata dell’istituto in commento.
In particolare, nella sentenza n. 93/2021, il G.G.A. ha affermato che la lottizzazione abusiva consiste in“un fenomeno unitario, che trascende la consistenza delle singole opere di cui si compone e talora ne prescinde, come nel caso del mutamento di destinazione d’uso di complessi edilizi regolarmente assentiti, e assume rilevanza giuridica per l’impatto che determina sul territorio”.
Il caso di specie trae origine da un sopralluogo della Polizia Municipale e dalla conseguente attività istruttoria dell’Ufficio Tecnico i quali hanno contestato:
– il frazionamento catastale dell’area in questione in n. 8 distinte particelle, trasferite, nel tempo, con successivi – atti inter vivos a favore di soggetti diversi con atto pubblico di compravendita;
– l’avvenuta configurazione della lottizzazione abusiva (materiale) mediante realizzazione di opere edilizie di trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni in questione in violazione delle prescrizioni del vigente strumento urbanistico;
– la realizzazione, all’interno di uno dei lotti, di un immobile in cemento armato e muratura a una elevazione fuori terra con torrino scala, esteso mq. 200 circa, in fase di costruzione, recintato con paletti in ferro e rete metallica posti al di sopra di un muretto in c.a. e a cui si accede da un cancello carrabile e uno pedonale entrambi in ferro.
Secondo il CGA la conformazione materiale che deriva dalla lottizzazione abusiva, se non rimossa, “da un lato impedisce la realizzazione del diverso progetto urbanistico stabilito dagli organi preposti al governo del territorio, dall’altro impone l’adeguamento delle infrastrutture esistenti per far fronte al carico urbanistico derivante dalla lottizzazione.
Ed ancora, “alla luce del concreto atteggiarsi della lottizzazione abusiva, la verifica in ordine alla conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, anche se regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. d.P.R. n. 380/2001), ma alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, per cui la conformità può difettare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione abusiva sia stato rilasciato il permesso di costruire”.
Essendo la lottizzazione abusiva un fenomeno unitario, le singole porzioni di suolo ricomprese nell’area lottizzata abusivamente devono essere valutate non in modo isolato ed atomistico, bensì in relazione allo stravolgimento della destinazione di zona che ne deriva nel suo complesso.
Da quanto detto discendel’ulteriore conseguenza consistente nell’impossibilità di sanare l’illecito tramite il condono delle singole unità immobiliari (ex multis, Cons. St.,sez. II, n. 5607/2019; sez. VI, n. 7530/2019).
Sempre il C.G.A., nel parere n. 185/2020, ha chiarito che “l’illecito costituito dalla lottizzazione abusiva si realizza nel caso di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, così, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico”.
Inoltre, nel parere richiamato, il C.G.A. si è occupato di individuare alcuni indici sintomatici dell’esistenza di un’ipotesi di lottizzazione abusiva a scopo edificatorio, particolarmente importanti nel caso di lottizzazione formale.
Il primo indice sintomaticosi rinviene nel frazionamento della proprietà comune in una pluralità di lotti non utilizzabili a fini agricoli, seguito a brevissima distanza da divisione e plurime vendite.
Il secondo indice è rappresentato dalla trasformazione urbanistica dell’area destinata a verde agricolo mediante recinzioni, edificazione e creazione di strade e cavidotti al servizio dei vari lotti.
I suddetti elementi indiziari rilevano in termini oggettivi, senza che possa avere alcuna rilevanza la buona fede del proprietario.
Su quest’ultimo punto, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “la lottizzazione abusiva rileva in modo oggettivo e indipendentemente dall’animus dei proprietari investiti dal provvedimento, i quali, sussistendone i presupposti, possono far valere la propria buona fede nei rapporti interni e di natura civilistica con i propri danti causa”.
Dunque, l’eventuale buona fede del proprietario, il quale asserisca di non essere stato a conoscenza della realizzazione dell’illecito, potrebbe rilevare unicamente nei rapporti privatistici con i propri danti causa mentre non avrebbe alcuna rilevanza ai fini della configurazione della lottizzazione abusiva.
In considerazione della rilevanza oggettiva della lottizzazione, non è neanche possibile accedere ad una “visione parcellizzata” della vicenda edificatoria, non potendo il ricorrente dolersi che la sua posizione sia stata accomunata a quella degli altri acquirenti dei lotti, sostenendo che la sua posizione debba essere riguardata quale caso di semplice abusivismo edilizio.
L’insegnamento del CGA è stato ripreso di recente dal TAR Lazio, il quale ha chiarito ulteriormente che gli indici sintomatici della lottizzazione abusiva, descritti con elencazione normativa non tassativa, “devono essere valutati in ragione del relativo grado di sintomaticità sicché la lottizzazione abusiva può ritenersi sussistente anche in presenza di uno solo di essi, ove rilevante e idoneo a far configurare, con accettabile margine di plausibilità, la volontà di procedere a lottizzazione” (TAR Lazio, Roma, Sez. II-Quater, 7 febbraio 2022, n. 1442).
Avv. Antonino Cannizzo
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Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia".
Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".
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