Mancata notifica ordinanza al proprietario e inottemperanza

Pantelleria - Porto di Gadir

Un Comune notificava, originariamente, una ordinanza di demolizione solo alla Società locataria autrice dell’abuso, ma non al proprietario.

Si poneva in giudizio il problema di comprendere gli effetti giuridici di tale fatto.

Il C.g.a. (con la sentenza n. 193/2024) ha affrontato il caso partendo dai fondamentali principi recentemente stabiliti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 2023.

L’Adunanza Plenaria ha, infatti, affermato che: “il Comune deve emanare l’ordinanza di demolizione anche nei confronti del nudo proprietario” poiché “- “il nudo proprietario di un terreno non perde la disponibilità del bene, sebbene concesso in usufrutto a terzi”, sicché “la giurisprudenza riconosce la legittimazione del nudo proprietario ad agire in giudizio contro tutti coloro che mettono in atto ingerenze sulla cosa oggetto di usufrutto” ; ed ancora “il nudo proprietario non si trova affatto, …in posizione tale da non potersi opporre alla realizzazione, sull’immobile concesso in usufrutto, di opere abusive, né … gli è precluso di agire direttamente, o per via giudiziale, per procedere al ripristino dello stato dei luoghi” e “argomenti in tal senso si ricavano prima ancora dal diritto positivo: sia dall’art. 1005 c.c. che pone a carico del nudo proprietario le riparazioni straordinarie, sia dall’art. 1015 che – con un’elencazione di comportamenti ritenuta per lo più esemplificativa e non tassativa – annovera gli abusi dell’usufruttuario tra le cause di decadenza dell’usufrutto e prevede una serie di rimedi attivabili dal nudo proprietario”.

Ne discende che risulta “legittima l’ordinanza di rimozione di opere abusive diretta anche al nudo proprietario”, poiché egli può attivarsi per recuperare il pieno godimento dell’immobile e provvedere direttamente alla rimozione delle opere abusivamente realizzate, potendo, in particolare in caso di opposizione dell’usufruttuario, agire in giudizio a tale scopo: ed è evidente che la domanda giudiziale con cui il nudo proprietario chieda accertarsi il suo diritto/dovere di rimuovere opere edilizie abusivamente realizzate sull’immobile concesso in usufrutto, essendo idonea a prenotare gli effetti scaturenti dalla futura sentenza, potrebbe precludere l’acquisizione del bene al patrimonio dell’Amministrazione, a seguito del vano decorso del termine assegnato per la demolizione”.

Da tali premesse l’Adunanza sottolinea il discendere delle seguenti conseguenze: “l’ordine di demolizione – allorquando sia emesso nei confronti del nudo proprietario, oltre che nei confronti dell’usufruttuario autore dell’illecito – radica un dovere in capo allo stesso nudo proprietario, consentendogli di attivarsi per ripristinare l’ordine giuridico violato dal responsabile dell’abuso e per evitare di perdere il proprio diritto reale a causa dell’illecito comportamento altrui.

L’ordine di demolizione costituisce quel factum principis che – a tutela dei sopra richiamati valori costituzionali – impone al nudo proprietario di attivarsi, qualora intenda mantenere il proprio diritto reale”.

Ed ancora ribadisce che – come affermato dalla stessa Adunanza Plenaria con la sentenza n. 9 del 2017: “gli ordini di demolizione di costruzioni abusive, avendo carattere reale, prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (l’estraneità agli abusi assumendo comunque rilievo sotto altri profili), applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato”.

Siffatti principi non possono che trovare ancor più applicazione con riferimento al proprietario che ha concesso in locazione l’immobile, conservandone, egli altresì il possesso, mentre al locatario spetta la mera detenzione del bene.

Ciò premesso, i Giudici concludono che l’ordine di demolizione legittimamente va emesso anche nei confronti del proprietario, indipendentemente dalla responsabilità dell’abuso.

L’Adunanza Plenaria citata ha anche precisato che “come ha evidenziato la Corte Costituzionale, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano “la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza n. 140 del 2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427 del 1995; sentenza n. 345 del 1991).

La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene”.

“L’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta un secondo illecito di natura omissiva, che si aggiunge a quello di natura commissiva (insito nella realizzazione delle opere abusive) e comporta la perdita del diritto di proprietà.

La perdurante situazione contra ius – caratterizzata dalla novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile, che dapprima è quello di demolire l’immobile abusivo ancora suo e poi diventa quello di rimborsare all’Amministrazione le spese sostenute per la demolizione d’ufficio – viene meno o quando è emesso un provvedimento con effetti sananti (l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del testo unico n. 380 del 2001 o il condono in passato previsto dalle leggi speciali) o quando le opere abusive sono materialmente demolite”.

“Al riguardo questa Adunanza Plenaria con la sentenza n. 9 del 2017 ha già chiarito che l’ordine di demolizione di una costruzione abusiva deve comunque essere emanato senza alcuna rilevanza del decorso del tempo, proprio perché la presenza del manufatto abusivo comporta una lesione permanente ai valori tutelati dalla Costituzione e l’eventuale connivenza o la mancata conoscenza della loro esistenza da parte degli organi comunali non incide sul dovere di disporne la demolizione.

Dunque, è l’emissione dell’ordine di demolizione nei confronti anche del proprietario, oltre che nei confronti dell’autore dell’illecito che radica un dovere in capo al primo, consentendogli di attivarsi per ripristinare l’ordine giuridico violato dal responsabile dell’abuso e per evitare di perdere il proprio diritto reale a causa dell’illecito comportamento altrui.

Ne discende, pertanto, che solo dalla notifica al proprietario, che costituisce il momento certo della avvenuta conoscenza del provvedimento – indipendentemente dalla eventuale relazione parentale tra questo e l’autore dell’abuso – deriva il decorso del termine per adempiere all’ordine demolitorio. E solo dalla medesima notifica devono farsi discendere i termini per l’impugnazione dell’ordinanza.

Ne deriva una importante conseguenza: il verbale di accertamento della inottemperanza (se emesso dopo il decorso di 90 giorni della notifica della ordinanza al solo responsabile dell’abuso non proprietario) è illegittimo: l’unico termina da considerare è quello che decorre dalla notifica della ordinanza al proprietario.

Avv. Vittorio Fiasconaro


Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.