Provvedimento amministrativo e pronuncia di illegittimità costituzionale: analisi degli effetti e delle conseguenze sui rapporti conclusi e pendenti.

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La sentenza n. 90 del 2023, emessa dalla Corte Costituzionale, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune norme regionali siciliane. La pubblicazione e la “diffusione” di tale sentenza ha alimentato i dubbi e le perplessità degli Uffici Tecnici in merito alle conseguenze che produrrebbe una pronuncia di illegittimità costituzionale sui titoli edilizi emessi, o in fase di rilascio, in forza di una legge successivamente dichiarata incostituzionale.

Al fine di fornire una chiara ed univoca chiave di lettura a tali perplessità, si richiama la posizione espressa dalla giurisprudenza amministrativa, di primo e di secondo grado.

Processi in corso

In una recente pronuncia il Tar Palermo (sent. 3181/2022), richiamando precedenti pronunce emesse dal Consiglio di Stato, ha affermato che: “La dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma rileva anche nei processi in corso, ma non incide sugli effetti irreversibili già prodottisi, in quanto la retroattività degli effetti della dichiarazione di incostituzionalità incontra un limite negli effetti che la stessa, ancorché successivamente rimossa dall’ordinamento, abbia irrevocabilmente prodotto qualora resi intangibili dalla preclusione nascente o dall’esaurimento dello specifico rapporto giuridico disciplinato dalla norma espunta dall’ordinamento giuridico oppure dal maturare di prescrizioni e decadenze ovvero, ancora, dalla formazione del giudicato” (Consiglio di Stato sez. IV 03 novembre 2015 n. 5012). 

La cosiddetta presunzione di validità

Ed ancora: “I provvedimenti amministrativi, in ragione delle evidenti esigenze di certezza dell’ordinamento, sono assistiti da una presunzione di validità, superabile solo ove la contestazione intervenga nei ristretti termini decadenziali previsti dalla legge ed il giudice, in accoglimento della domanda pronunci sentenza demolitoria in tal senso; di conseguenza il provvedimento amministrativo non impugnato ben può considerarsi atto di autoritativa ed esauriente regolazione del rapporto, non più controvertibile, finanche in ipotesi di sopravvenuta invalidità della legge che ne abbia fondato o disciplinato l’emanazione. La sopravvenuta caducazione della legge non vale dunque ad invalidare anche i provvedimenti amministrativi che ne abbiano fatto incontestata applicazione” (Consiglio di Stato sez. IV 03 marzo 2014 n. 993).

Rapporti esauriti

Il Tar Campania, nella sentenza n. 2898/2016, che a sua volta richiama un Parere del Consiglio di Stato, si è soffermato sulle conseguenze di una pronuncia di illegittimità costituzionale, sotto il profili dei cosiddetti “rapporti esauriti”, sostenendo che: “In base al combinato disposto dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30, l. 11 marzo 1953 n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma di legge determina la cessazione della sua efficacia erga omnes ed impedisce, dopo la pubblicazione della sentenza, che essa possa essere applicata ai rapporti, in relazione ai quali la norma dichiarata incostituzionale risulti ancora rilevante, stante l’effetto retroattivo dell’annullamento, escluso solo per i c.d. rapporti esauriti.”

Annullamento in autotutela

In particolare, “nel caso in cui, sulla base di una norma poi dichiarata incostituzionale, sia stato emanato un atto amministrativo, la declaratoria di illegittimità non determina la caducazione automatica dell’atto dell’autorità, quanto piuttosto l’illegittimità o invalidità – sopravvenuta per violazione della legge costituzionale – dello stesso che dovrà essere rimosso, anche a seguito di rilievo ex officio, da una pronuncia del giudice titolare del potere di annullamento (e, in particolare, del giudice a quo che di tale potestà sia provvisto) o da un provvedimento adottato in via di autotutela dall’Amministrazione.

Ciò in quanto non esiste tra legge e atto amministrativo un rapporto di consequenzialità, essendo essi il risultato di differenti procedimenti – indipendentemente dall’influenza che l’uno possa esercitare sull’altro – ed espressione di differenti e autonome funzioni dello Stato.

Tuttavia, affinché il giudice possa procedere alla caducazione dell’atto divenuto illegittimo a seguito di successiva declaratoria di illegittimità costituzionale, è necessario che l’atto sia stato tempestivamente impugnato, in quanto, seppure sia fuori di dubbio che la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma abbia rilevanza nei processi in corso, essa, però, non incide sugli effetti irreversibili già prodottisi, poiché la retroattività degli effetti della dichiarazione di incostituzionalità incontra un limite negli effetti che la norma, ancorché successivamente rimossa dall’ordinamento, abbia irrevocabilmente prodotto qualora resi intangibili dalla preclusione nascente o dall’esaurimento dello specifico rapporto giuridico disciplinato dalla norma espunta dall’ordinamento giuridico oppure dal maturare di prescrizioni o decadenze ovvero, ancora, dalla formazione del giudicato.

Questo perché, nel caso di sopravvenuta illegittimità costituzionale della norma posta a base del potere esercitato è necessario, sul piano processuale, coordinare il principio della rilevabilità d’ufficio della questione di costituzionalità con il principio della domanda che caratterizza il processo amministrativo. La questione può essere rilevata d’ufficio, purché la parte abbia introdotto nel processo i fatti principali su cui il giudice deve pronunciarsi. In particolare, è necessario che il ricorrente abbia impugnato il provvedimento amministrativo, facendo valere, mediante la formulazione di censure, la sua illegittimità per contrasto con la norma, senza che sia necessario avere anche indicato, tra i motivi, l’illegittimità costituzionale della norma”» (Cons. Stato, sez. I, parere n. 1442/2017).

La questione problematica di più ampio respiro si ravvisa nel trinomio norma incostituzionale – rapporti pendenti – rapporti esauriti. Tale questione è stata oggetto di chiarimenti da parte del Consiglio di Stato (sent. 2897/2023) il quale ha affermato che: “la dichiarazione di incostituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc e quindi estende la sua invalidità a tutti i rapporti giuridici ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone così esclusi soltanto i “rapporti esauriti”» (CdS sent. 2897/2023 che richiama Cons. Stato, Sez. VI, 11 marzo 2015, n.1261).

I cosiddetti “rapporti esauriti” sono quelli in cui la P.A. ha già manifestato il proprio assenso in epoca precedente alla pubblicazione della pronuncia di illegittimità costituzionale; quelli pendenti, invece, sono quelli in cui la pronuncia interviene prima della manifestazione di assenso o dello spirare del termine per la formazione dell’eventuale silenzio assenso.

In merito a questi ultimi, dunque, la P.A. dovrà verificare se “al momento della pubblicazione della decisione, gli atti di assenso per silentium si fossero già perfezionati: questione determinante ai fini delle valutazioni (…).”  

Illegittimità costituzionale ed abrogazione

Per completezza espositiva si richiama anche una recente pronuncia del Consiglio di Stato che ha affrontato la questione del rapporto tra l’illegittimità costituzionale e l’istituto dell’abrogazione, precisando quanto segue: “Del resto, i due istituti giuridici dell’abrogazione e della illegittimità costituzionale delle leggi non sono eguali fra loro, ma si muovono su piani diversi ed hanno, soprattutto, effetti diversi. Mentre la dichiarazione di incostituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc e quindi estende la sua invalidità a tutti i rapporti giuridici ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone così esclusi soltanto i «rapporti esauriti», (cfr. l’art. 136 Cost., e l’art. 30, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87) l’abrogazione, salvo il caso dell’abrogazione con effetti retroattivi, opera solo per l’avvenire, atteso che anche la legge abrogante é sottoposta alla regola di cui all’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale (c.d. Preleggi), secondo cui “la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”. (Cons. St. Ord. 8610/2021 che richiama CdS 1261/2015)

Avv. Antonino Cannizzo


Antonio Cannizzo
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Categorie: Edilizia

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’Università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione". Iscritto all'Associazione degli Avvocati Amministrativisti di Sicilia. Co-Autore del manuale “Abusi Edilizi: accertamento, demolizione e conseguenze economico patrimoniali” edito da Dario Flaccovio Editore. Relatore in molti convegni (cfr. sezione eventi del blog) Ha svolto molti corsi di formazione per la P.A. e per i liberi professionisti in materia di urbanistica ed edilizia regionale