Opere realizzate entro i 150 metri dalla battigia. Analisi del rapporto tra l’art. 15 della l.r. 78/1976 e l’art. 2 della l.r. 15/1991.

Opere realizzate entro i 150 metri dalla linea di battigia, epoca di realizzazione dell’abuso e poteri della P.A. dopo l’accertamento.

concetto di battigia ⬆

Il Tar Palermo, nella sentenza n. 1454 del 29.04.2022, si sofferma sull’annosa questione del rapporto tra l’art. 15 della l.r. 78/1976, che ha introdotto in Sicilia il vincolo di inedificabilità assoluta entro i 150 m. dalla battigia, e l’art. 2, co. 3 della l.r. 15/1991, che ne ha chiarito i destinatari.

Quest’ultima norma prevede che:

«Le disposizioni di cui all’articolo 15, primo comma, lett. a, d, ed e della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi».

Norma di interpretazione autentica, significato.

La norma innanzi indicata è stata qualificata come norma di interpretazione autentica dell’art. 15 della l.r. 78/1976.

È di «interpretazione autentica quella disposizione che, si riferisca e si saldi con quella da interpretare ed intervenga esclusivamente sul significato normativo di quest’ultima senza, però, intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone o esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei significati possibili; e ciò al fine di imporre poi all’interprete un determinato significato normativo» (Corte cost. n. 39 del 1993).

Fondamentale presupposto perché una norma sia qualificabile di interpretazione autentica è che il significato della norma interpretata con essa scelto rientri – come nel caso della l.r. n. 15 del 1991 la quale non presenta affatto natura innovativa – tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore (Cons. Stato, Ad. plen., n. 2 del 2016).

Retroattività

La giurisprudenza individua i seguenti indici rivelatori della retroattività:

a) incertezza applicativa della norma antecedente a quella di asserita interpretazione autentica;

b) in alternativa, la opzione prescelta dalla norma interpretativa deve rientrare tra quelle possibili sulla base del testo originario;

c) la norma viene ad incidere sui rapporti pendenti;

d) requisito formale dell’auto qualificazione della norma come di interpretazione autentica (ritenuto tuttavia requisito non dirimente);

e) rispetto comunque dei limiti alla retroattività, come nel caso di norme penali; rispetto del giudicato.

Il legislatore può conferire efficacia retroattiva alle sue disposizioni, salvo che non superi i limiti derivanti dal divieto posto dall’art. 25 Cost. per la materia penale o da altri specifici disposti costituzionali, quali, per esempio, quello dell’art. 3 Cost. (Corte cost. n. 123 del 1988).

La giurisprudenza amministrativa ha recentemente precisato che l’art. 15 della l.r. 78/1976 “presentava effettivamente margini di incertezza interpretativa, ulteriormente accentuati dalla previsione dell’art. 23, comma decimo, della successiva 1.r. n. 37/1985», sicché «non appare irragionevole né in contrasto con le norme costituzionali richiamate quanto statuito dal legislatore regionale che, al fine di fare chiarezza in materia, ha interpretato autenticamente il suddetto art. 15 puntualizzando che i vincoli ivi previsti sono direttamente operanti anche nei confronti dei privati […]» (Cons. giust. amm. sic., sez. riun., parere 17 maggio 2018, n. 197)”.

Chiarita tale questione, il Tar Palermo analizza le ulteriori censure prospettate dal ricorrente.

Epoca di realizzazione delle opere, su chi grave tale onere?

Nel caso di specie l’Amministrazione ha rigettato l’istanza di condono poiché il ricorrente non ha provato la realizzazione del manufatto in data anteriore alla disciplina vincolistica regionale.

In termini generali, va, infatti, sul punto, rammentato che, «come stabilito dalla giurisprudenza amministrativa consolidata (v., di recente, Cons. Stato, sez. VI, n. 5472 del 2017; v. anche sez. IV, n. 2782 del 2014 e, ivi, riferimenti ulteriori), l’onere di provare la data della realizzazione dell’immobile abusivo spetta a colui che ha commesso l’abuso, e solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di elementi concreti ‒ i quali non possono limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni ‒ trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione. Solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto; in difetto di tali prove, rimane integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria.

per approfondire la questione relativa alla dimostrazione dell’epoca di realizzazione degli abusi ⬆

In presenza di un manufatto edilizio privo di un titolo abilitativo che lo legittimi, la P.A. ha unicamente il potere – dovere di sanzionare l’abuso ai sensi di legge e di adottare, ove ne ricorrano i presupposti, l’ordine di demolizione.

Conclusioni

L’Amministrazione comunale, nell’adottare una sanzione per abusi edilizi, pur dovendo svolgere un’istruttoria adeguata estesa anche all’epoca della edificazione (per individuare il regime giuridico di riferimento), non deve fornire, quale condizione di legittimità per l’irrogazione della sanzione, anche la prova certa dell’epoca della realizzazione dell’abuso, atteso che è posto in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) colpito dalla ingiunzione di demolizione l’onere di provare la risalenza dell’immobile ad epoca anteriore […]. Nel processo amministrativo vige la regola generale di cui all’art. 2697 cod. civ., secondo la quale l’onere di provare i fatti è a carico di colui che li deduce» (Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 610 del 2020).

Avv. Antonino Cannizzo

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Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’Università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione". Iscritto all'Associazione degli Avvocati Amministrativisti di Sicilia. Co-Autore del manuale “Abusi Edilizi: accertamento, demolizione e conseguenze economico patrimoniali” edito da Dario Flaccovio Editore. Relatore in molti convegni (cfr. sezione eventi del blog) Ha svolto molti corsi di formazione per la P.A. e per i liberi professionisti in materia di urbanistica ed edilizia regionale