P.A.U.R. (provvedimento autorizzatorio unico regionale) e conferenza di servizi. Quali conseguenze in caso di mancata convocazione?

L’indizione di una conferenza di servizi dovrebbe, in teoria, ridurre i tempi per il rilascio di un titolo autorizzatorio; in pratica, spesso, “dilata” i tempi di attesa a causa della mancata partecipazione degli Enti chiamati a rilasciare il parere di propria competenza.

Il Tar Palermo, in una recente sentenza (3681/2023), ha accertato l’inerzia dell’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente e dell’Assessorato dell’Energia a causa “dell’omessa convocazione della seduta conclusiva della conferenza di servizi volta al rilascio del P.A.U.R.“.

I fatti

Una società aveva presentato, all’ARTA, un progetto, per la realizzazione di un impianto di produzione di energia rinnovabile da fonte solare per 60 Mw, finalizzato al rilascio del Procedimento di Autorizzazione Unica RegionalePAUR” (qualificato come opera di pubblica utilità, indifferibile e urgente); l’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente provvedeva alla pubblicazione.

Dopo qualche settimana veniva convocata la prima seduta della conferenza di servizi.

L’ARTA e la CTS (commissione tecnica specialistica) si esprimevano in positivo rilasciando apposito parere, l’Assessorato dell’Energia, invece, “non si è presentato e non ha rilasciato il provvedimento dovuto ex art. 12 D. Lgs. 387/2003“.

PAUR: la posizione del Tar Palermo

Il Tar Palermo ha accolto il ricorso proposto dalla società, avente ad oggetto l’accertamento dell’inerzia e l’obbligo di “ultimare il procedimento di rilascio del PAUR“, per i motivi che seguono:

  • PAUR inquadramento normativo
  • il PAUR (cfr. art. 27-bis del D. Lgs. 52/2006) si configura quale strumento obbligatorio da utilizzare ogni qual volta un progetto sia sottoposto a VIA di competenza regionale e realizza una forma di coordinamento tra la VIA e qualsiasi altro provvedimento, il cui rilascio è necessario per l’autorizzazione (T.A.R. Puglia Bari, sez. II – 19/12/2022 n. 1741);
  • che l’art. 27-bis delinea un procedimento di natura unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a seguito della Conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica sede decisoria le diverse amministrazioni competenti;
  • che non è qualificabile come un atto sostitutivo, bensì come un “collettore” comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I – 13/11/2019 n. 1891; C.G.A. Sicilia, parere 3/7/2019 n. 93, secondo il quale “Il Consiglio è del parere che il quadro normativo statale di cui agli artt. 27 e 27-bis codice ambiente, siano chiari, e che pertanto l’autorità competente e procedente è quella competente per la VIA, mentre le altre autorità competenti confluiscono nella conferenza di servizi sincrona”);
  • che si evince, quindi, l’articolazione di un procedimento improntato a canoni di semplificazione e concentrazione, che si conclude con l’adozione del PAUR all’esito di una Conferenza di Servizi decisoria comprendente sia la determinazione di VIA, sia gli ulteriori titoli abilitativi necessari alla realizzazione ed all’esercizio del progetto proposto;
  • che, in buona sostanza, il procedimento di A.U. converge nell’ambito del PAUR in quanto l’art. 27-bis del D. Lgs. 152/2006 novellato dal D. Lgs. 104/2017, statuisce che nel caso di progetti assoggettati a VIA o per i quali vanno acquisiti altri assensi – come accade nell’odierna fattispecie – dev’esser rilasciato un provvedimento unico (onnicomprensivo) da parte dell’autorità ambientale competente, previa convocazione di una apposita Conferenza di servizi decisoria alla quale partecipano tutte le amministrazioni interessate;
  • Conferenza di servizi
  • Di conseguenza, se è incontestabile che il procedimento de quo debba transitare per il modulo della Conferenza di Servizi (art. 27-bis comma 7 del D. Lgs. 152/06), è altresì testualmente stabilito che debba soggiacere alla disciplina dettata dall’art. 14-ter della L. 241/90 (espressamente richiamato dall’art. 27-bis comma 7) (cfr. T.A.R. Campania Salerno, sez. II – 26/6/2023 n. 1544);
  • il citato art. 14-ter della L. 241/90 stabilisce, ai commi 3 e 7, che: “3. Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso” … “7. All’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine di cui al comma 2, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della Conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14 quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla Conferenza tramite i rispettivi rappresentanti. Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della Conferenza”;

Il caso in esamel’inerzia colpevole

Nella fattispecie in esame, a giudizio del Tar, “permane la situazione di inerzia colpevole, e dunque il corrispondente interesse ad agire ex art. 117 c.p.a., sia se l’amministrazione non conclude il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento ovvero se adotta un atto infra procedimentale o soprassessorio, atteso che una tale attività non dà vita ad un autentico provvedimento ultimativo del procedimento che l’amministrazione ha l’obbligo di concludere, ma un rinvio sine die” (T.A.R. Campania Salerno, sez. II – 9/11/2023 n. 2512; T.A.R. Molise – 3/10/2022 n. 320; T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III – 26/4/2022 n. 1375);

– che la determinazione che vale a interrompere l’inerzia è solo quella idonea a concludere il procedimento e non anche l’adozione di un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale (T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I – 2/10/2023 n. 725; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I – 17/7/2023 n. 1043; T.A.R. Veneto, sez. II – 4/7/2023 n. 962);

– che, in presenza di atti di natura soprassessoria, il giudice amministrativo investito dell’actio contra silentium accerta la sostanziale violazione del dovere di procedere e condanna l’amministrazione a concludere il procedimento (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I – 17/1/2022 n. 44);

– che l’autorità preposta ossia ARTA, nell’osservanza del pertinente art. 14-ter, è tenuta a convocare l’ultima adunanza al fine di adottare “la determinazione motivata di conclusione della Conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14 quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla Conferenza tramite i rispettivi rappresentanti”, e a tenere conto che “Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della Conferenza”;

– che la Direttiva 2001/77/UE, la quale richiederebbe un provvedimento espresso secondo quanto verbalizzato il 13/11/2023, risulta abrogata dall’art. 26 della direttiva 2009/28/CE, a sua volta soppressa con effetto dall’1/7/2021 dalla direttiva 2018/2001/UE dell’11/12/2018 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili;

– che quest’ultima direttiva, in vigore dal 24/12/2018 al 19/11/2023, statuisce all’art. 15 comma 1 che “Gli Stati membri assicurano che le norme nazionali in materia di procedure di autorizzazione, certificazione e rilascio delle licenze applicabili agli impianti e alle relative reti di trasmissione e distribuzione per la produzione di energia elettrica, di calore o di freddo da fonti rinnovabili, …. siano proporzionate e necessarie e contribuiscano all’attuazione del principio che dà priorità all’efficienza energetica”. Al comma successivo dispone che “Gli Stati membri prendono in particolare le misure appropriate per assicurare che: a) le procedure amministrative siano razionalizzate e accelerate al livello amministrativo adeguato e siano fissati termini prevedibili per le procedure di cui al primo comma …”;

– che la lettura della disposizione deve tenere conto di quanto statuito dall’art. 3 comma 1, per cui “Gli Stati membri provvedono collettivamente a far sì che la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia dell’Unione nel 2030 sia almeno pari al 32% …”, mentre con la direttiva 18/10/2023 n. 2023/2413/UE la quota è stata elevata al 42,5% (con impegno a raggiungere il 45%);

– che, pertanto, l’esame del testo vigente della direttiva conduce a conclusioni opposte a quelle cui è pervenuta l’amministrazione, nel senso della promozione di una normativa connotata da celerità e certezza dei tempi di definizione delle pratiche (e l’art. 27-bis fissa il termine di 90 giorni per la conclusione della Conferenza di servizi con decorrenza dalla data della prima riunione);

Conclusioni

Secondo il Tar Palermo l’ARTA è la responsabile dell’iter procedurale e ha l’obbligo giuridico di promuovere la conclusione del procedimento; conseguentemente, l’ARTA è stata obbligata a riconvocare la Conferenza assumendo le determinazioni previste dell’art. 14-ter comma 7 della L. 241/90.

Avv. Antonino Cannizzo


Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".