Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica: natura del rapporto e profili problematici.

Il rapporto tra l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire è stato definito come “un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale”.

Infatti, i due atti di assenso si esprimono entrambi sullo stesso oggetto, ma l’uno in termini di compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto, l’altro in termini di conformità urbanistico-edilizia.Operando su piani diversi, il rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell’altro e, di conseguenza, la mancanza del necessario titolo edilizio non consente la realizzazione di un’opera, anche se per la stessa sia stato rilasciato l’atto di assenso a fini paesaggistici (Cons. St. 2553/2021).

Il riferimento normativo è costituito dall’art. 146, co, 4 del Codice dei beni culturali e del paesaggio il quale prevede che “L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”.

In merito all’interpretazione dell’articolo innanzi indicato, il C.G.A.R.S. ha recentemente precisato che “La disciplina urbanistica e quella paesaggistica si completano in vista della tutela integrata del territorio ma mantengono la loro autonomia, confermata dalla stessa relazione procedimentale che si instaura tra l’attività volta ad adottare il titolo edilizio e la procedura preordinata all’emanazione del titolo paesaggistico” (sent. 751/2021).

Si tratta di due procedimenti distinti in ragione della diversità degli interessi, finalizzati l’uno alla compatibilità dell’intervento edilizio volto a incidere sul patrimonio paesaggistico e l’altro alla tutela dell’assetto urbanistico in conformità agli strumenti di pianificazione del territorio (Cass. pen., sez. III, 10 marzo 2020, n. 9402).

Dunque, per realizzare un’opera edilizia nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico occorrono l’assenso a fini edilizi e l’assenso a fini paesaggistici, con la conseguenza che in tali areenon si può realizzare un’opera edilizia se non sono presenti entrambi i titoli abilitativi.

In riferimento a tale ultima questione, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente precisato che il possibile rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell’altro e la mancanza e il diniego del necessario titolo edilizio non consente la realizzazione di un’opera anche se per la stessa è stato rilasciato l’assenso a fini paesaggistici.

Per principio consolidato, infatti, l’autorizzazione paesaggistica ha il carattere di atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire. Infatti, il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire è un rapporto di presupposizione, necessitato e strumentale tra le valutazioni paesistiche e quelle urbanistiche (Cons. St.521/2016).

Il C.G.A.R.S., in riferimento al rapporto tra i due provvedimenti innanzi indicati, ha precisato che:  “(…) deriva, con solare evidenza, che l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 t.u. beni culturali è un atto pregiudiziale rispetto a qualunque atto comunale di rilascio di titoli legittimanti interventi urbanistico-edilizi”. (sent. 580/2020).

La giurisprudenza amministrativa, nell’ipotesi di rilascio di un titolo edilizio in assenza di autorizzazione paesaggistica, non appare univoca.

In tal senso, si richiamano i due principali orientamenti ermeneutici:

1.“Il permesso di costruire può essere rilasciato anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, fermo restando che è inefficace, e i lavori non possono essere iniziati, finché non interviene il nulla osta paesaggistico”(Cons. St. 7568/2021);

2. “La regola secondo cui il permesso di costruire non può essere rilasciato senza che si sia previamente concluso il procedimento di assenso paesaggistico discende, quale principio generale, dalle stesse disposizioni costituzionali, rivolte alla tutela del paesaggio ed a garantire il buon andamento dell’azione amministrativa, indipendentemente da espresse previsioni in proposito da parte della legge ordinaria. (…) il rilascio del titolo edificatorio non può avvenire se, quando anche conformi le opere proposte alla disciplina urbanistica, il procedimento di verifica della compatibilità paesaggistica non si sia concluso positivamente attraverso l’adozione dell’autorizzazione paesaggistica” (Cons. St. Parere 684/2021, in senso conforme cfr. anche C.G.A.R.S. Parere 178/2021).

I due principi giurisprudenziali innanzi richiamati si pongono in posizione di netto contrasto.

In conclusione, in applicazione del primo principio, il permesso di costruire può essere rilasciato anche in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, ma lo stesso dovrà essere considerato inefficace; il secondo principio, invece, esclude il rilascio del permesso di costruire in assenza del preventivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

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Antonio Cannizzo
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Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".