Piano di lottizzazione e interdittiva antimafia

L’informazione antimafia interdittiva “definitiva”, emessa nei confronti di un soggetto condannato per reati di mafia, legittima il Comune ad archiviare la pratica edilizia avente ad oggetto un piano di lottizzazione.

Questo è, in sintesi, il contenuto della sentenza n. 3402/2021 emessa dal Tar Palermo.

Nella sentenza in commento, il Tar adito si sofferma, in particolare, sul rapporto tra l’interdittiva antimafia, le istanze di lottizzazione non provenienti da soggetti imprenditoriali e i criteri di interpretazione dell’art. 67 del d. lgs. 159/2011.

Quest’ultimo articolo prevede che: “Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti. …”.

Dall’analisi del dettato normativo, emerge con assoluta evidenza che l’effetto preclusivo delle misure ex art. 67, cit. non è circoscritto alle sole “licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1”, per lo più connotate dalla destinazione dei titoli richiesti allo svolgimento di attività imprenditoriali, ma si estende anche alla possibilità di stipulare, tra gli altri, “contratti pubblici di lavori” con la p.a..

  1. Concetto di contratto pubblico e di opera pubblica.

In merito a quest’ultimo concetto, nella sentenza in commento viene precisato che:

– “Rientrano invero nella nozione di contratti pubblici di lavori, per la cui aggiudicazione si seguono – ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. e), d lgs. n. 50/2016 (che ha sostanzialmente recepito, con alcune precisazioni, quanto già previsto dall’art. 32, comma 1, lettera g) del d.lgs. 163/2006) – le norme del codice dei contratti pubblici, quelli inerenti a “… e) lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell’articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell’articolo 28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”;

– “i) gli interventi di urbanizzazione posti a carico del privato – essendo funzionali al conseguimento di esigenze non limitate al semplice insediamento individuale – danno luogo ad un’opera pubblica, la cui realizzazione è demandata al soggetto attuatore in virtù di un mandato espresso conferitogli dall’amministrazione (cfr. Corte Cost. n. 129/2006 e n. 269/2007);

– ii) la clausola che preveda lo scomputo dei relativi oneri da quelli di concessione conferisce al rapporto carattere di onerosità, poiché comporta da parte dell’amministrazione la rinuncia, totale o parziale, ai contributi concessori (cfr. Corte di Giustizia UE, sez. VI, n. 399/2011);

iii) ne consegue che l’affidamento di tali lavori integra un appalto pubblico nella lata accezione recepita nelle direttive comunitarie e poi trasfusa normativamente nell’articolo 32 comma 1 lettera g) del d.lgs. 163/2006 (disposizione applicabile anche per le opere sotto soglia, ai sensi dell’articolo 122 comma 8 del d.lgs. 163/2006; cfr. ex multis, Cass. civ., sez. II, n. 8798/2018 e sez. I, n. 15340/2016)” (v. Consiglio di Stato sez. III, 21/11/2019, n.7947).

2. La convenzione di lottizzazione è un contratto pubblico?

In altri termini, anche i lavori da realizzarsi a cura dei proprietari lottizzanti in virtù delle previsioni di una convenzione di lottizzazione ex art. 28, L. n. 1150/1942 integrano la definizione di contratto pubblico di lavori secondo la disciplina del codice dei contratti pubblici e rifluiscono nel divieto di stipulazione dell’art. 67, comma 2, d.lgs. n. 159/11.

Ed invero, i lottizzanti cedono al Comune le aree del territorio da destinare ad uso pubblico, dopo avervi realizzato – a loro spese – le opere (pubbliche) di urbanizzazione, e la P.A. si obbliga a compensarne il valore, fino alla concorrenza del relativo importo, con quello degli oneri di urbanizzazione altrimenti da essi dovuto per intero, per ottenere il rilascio del permesso di costruire.

Quindi, la realizzazione delle opere di urbanizzazione afferenti al piano di lottizzazione, costituisce “realizzazione di opere pubbliche”, in nome e per conto o, comunque, nell’interesse della P.A.

Inoltre, la corresponsione dell’importo del loro valore da parte della P.A., mediante compensazione con gli oneri altrimenti dovuti, integra una forma di pagamento indiretto della P.A. in favore dei lottizzanti.

3. Definizione di operatore economico.

Ne deriva che, all’istanza di lottizzazione avanzata dal richiedente consegue, ope legis, la sua qualificazione di “operatore economico”, che intende concorrere all’affidamento di contratti pubblici, e, quindi, la necessità che egli possieda anche i requisiti di moralità, stabiliti dall’art. 80 dello stesso d. lgs. 50/2016: disposizione quest’ultima che recepisce nell’ordinamento interno la disciplina dettata, in materia di requisiti generali di partecipazione, dall’art. 38 della direttiva 2014/23/UE, dall’art. 57 della direttiva 2014/24/UE e dall’art. 80 della direttiva 2014/25/UE, sostituendo il precedente art. 38 del d. lgs. 163/2006.

Si applicano, quindi, ai proprietari lottizzanti, prima ancora della stipulazione della convenzione di lottizzazione, le cause di esclusione previste dai primi due commi dell’art. 80, tra le quali appunto la “sussistenza … di cause di decadenza, di sospensione o di divieto previste dall’art. 67 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’art. 84, comma 4, del medesimo decreto” (art. 80, comma 2, d. lgs. n. 50/2016).

Ciò impedisce ovviamente all’amministrazione comunale, resa edotta o venuta a conoscenza di una causa ostativa secondo la normativa antimafia a carico di taluno dei proprietari dei fondi da lottizzare a scopo edilizio, di esitare favorevolmente la richiesta di lottizzazione e di approvare il relativo piano con l’annessa convenzione edilizia.

4. Conclusioni.

In conclusione, alla luce di quanto sopra argomentato, “la presenza tra la compagine dei proprietari istanti anche solo di un soggetto destinatario di misura interdittiva antimafia costituisce condizione atta a precludere l’approvazione del piano di lottizzazione nel suo complesso e la stipulazione della relativa convenzione”. Infatti, l’istanza di lottizzazione, ancorché sia proposta da più proprietari congiuntamente, ha carattere inscindibile, afferendo a un comparto di lottizzazione unitario che comprende l’insieme dei terreni oggetto di trasformazione (compreso quindi anche quello di cui è titolare il soggetto “impedito”) e comporta a carico di ciascun proprietario, ivi compreso quello attinto da misura interdittiva, l’assunzione, ai sensi dell’art. 28, comma 4, n. 2, L. n. 1150/1942, degli oneri realizzativi delle opere di urbanizzazione primaria e di quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria, con il correlativo beneficio economico – per ciascuno dei proprietari interessati al rilascio del titolo abilitativo edilizio e, quindi, anche dell’ “interdetto” da una misura di contrasto della criminalità organizzata – dello scomputo della quota di contributo di costruzione relativa agli oneri di urbanizzazione (art. 16, comma 2, d.p.r. n. 380/2001).

Avv. Antonino Cannizzo

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Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".