Reintrodotto in Sicilia il silenzio assenso sull’autorizzazione paesaggistica ?

Il silenzio assenso paesaggistico era disciplinato dall’art. 46 della L. R. n. 17/2004, il quale prevedeva che “le autorizzazioni ad eseguire opere in zone soggette a vincolo paesistico o su immobili di interesse storico-artistico sono rilasciate o negate, ove non regolamentate da norme specifiche dalle competenti Soprintendenze entro il termine perentorio di 120 giorni”.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 155 del 2021, ha dichiarato che la norma in commento era stata abrogata nell’anno 2011, a seguito dell’entrata in vigore della L. R. 5/2011.

E ciò perché l’art. 20 della legge n. 241 del 1990 era stato sostituito dall’art. 3, comma 6-ter, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n. 80. Nel nuovo testo il comma 4 dell’art. 20 stabiliva che

le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente […]”.

per approfondire la questione dell’abrogazione ad opera della Corte Costituzionale ⬆

Al momento di entrata in vigore di tale disposizione, l’art. 29 della legge n. 241 del 1990 prevedeva la non diretta applicabilità della stessa legge ai procedimenti di competenza regionale e il dovere delle regioni di regolare i procedimenti in questione «nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge».

Nel 2011 l’art. 23 della Legge regionale n. 10 del 1991, di recepimento della legge n. 241 del 1990, è stato modificato dall’art. 7, comma 1, della legge della Regione Siciliana 5 aprile 2011, n. 5 nei seguenti termini:

Trovano applicazione nella Regione le disposizioni di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni”.

Il nuovo testo del citato art. 23 aveva reso dunque applicabile nella Regione Siciliana l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 (introdotto nel 2005), che – come visto – esclude il silenzio-assenso nei “procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”.

Tale disposizione aveva dunque abrogato “implicitamente” l’art. 46 della L. R. n. 17/2004, e per tale ragione si era ritenuto che il silenzio assenso paesaggistico non fosse più operativo in Sicilia.

Successivamente però il Legislatore Regionale con l’approvazione della nuova legge sul procedimento amministrativo n. 7/2019 veniva ad abrogare a sua volta (con l’art. 35, comma 1) in modo espresso tutta la L.R. n. 10/1991 e quindi anche il suo articolo 23 su cui si fondava la sentenza della Corte Costituzionale sopra detta.

Si era dunque verificata una doppia abrogazione di una norma: l’art. 46, comma 2, L.R. n. 17/2004, era stato abrogato tacitamente dalla L.R. n. 5/2011 e quest’ultima, a sua volta, era stata abrogata in modo espresso dalla L.R. n.7/2019. Ci si deve dunque domandare se (in esito a tale ultima abrogazione) sia tornato a rivivere l’art. 46 della L.R. 17/2004.

Secondo la Corte Costituzionale, il fenomeno della reviviscenza di norme abrogate non opera in via generale e automatica e può essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate, fra le quali rientra l’abrogazione di disposizioni meramente abrogatrici, perché l’unica finalità di tali norme consisterebbe nel rimuovere il precedente effetto abrogativo e così facendo, in sostanza, il legislatore assumerebbe “per relationem” il contenuto normativo della legge precedentemente abrogata (sentenza n. 9 del 2022). In particolare, quando la norma non dispone la mera abrogazione di un’altra, ma ne sostituisce il contenuto, l’eventuale successiva caducazione della stessa non produrrebbe l’effetto di far tornare in vita quella precedente.

E’ dunque oggettivamente dubbio che per questa sola ragione possa essere tornato in vita l’art. 46 citato.

Ciò posto, è accaduto un fatto nuovo in queste settimane.

In esito a quanto disposto dall’art. 13 comma 19 della L.R. 13 del 2022, è stato modificato l’art. 29 della l.r. 7/2019, il cui testo attuale diventa il seguente:

1. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 26, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego ovvero non procede ai sensi del comma 5.

2. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa dell’Unione europea impone l’adozione di provvedimenti amministrativi espressi, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza. Si applicano le disposizioni di cui all’articolo 27, commi 4 e 6 .”

Ora, il punto centrale è che al comma 2 il legislatore non ha inserito espressamente il paesaggio tra le materie escluse dal campo di applicazione dell’art. 29, che disciplina la formazione del silenzio assenso sulle istanze di parte. Inoltre la l.r. 7/2019 utilizza in modo distinto i termini “paesaggio” e “ambiente”. Si possono richiamare per esempio:

– l’art. 27 comma 8

– l’art. 28 comma 4.

Dal che sembra desumersi che le due locuzioni rinviano ad ambiti tra loro diversi.

Si potrebbe allora concludere che l’art. 29 comma 2 della L.R. 7/2019, laddove indica esplicitamente la sola materia dell’ambiente, non sta includendo il paesaggio tra gli ambiti per i quali il silenzio assenso è escluso.

Ne deriverebbe in conclusione la diretta applicabilità del comma 1 dell’art. 29 ai procedimenti che disciplinano istanze volte all’ottenimento di autorizzazioni paesaggistiche in Sicilia, con la conseguenza che il silenzio assenso risulta nuovamente introdotto (secondo la previsione originaria dell’art. 46).

Tale tesi sconta però il fatto che un tale approccio potrebbe essere dichiarato in futuro incostituzionale in quanto non in linea con le norme nazionali. Ma fino a quando ciò non dovesse accadere sussisteranno nelle more argomenti spendibili per ritenere nuovamente sussistente il silenzio assenso.

Avv. Vittorio Fiasconaro Avv. Antonino Cannizzo

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Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.