Ricostruzione di un rudere e qualificazione urbanistico-edilizia degli interventi da eseguire

Nella sentenza n. 444 dell’11.04.2022, il C.G.A.  si sofferma sulla questione relativa alla corretta qualificazione urbanistico-edilizia degli interventi di ricostruzione di un rudere in pessimo stato di conservazione. 

In particolare, nel caso in esame, la Soprintendenza di Agrigento aveva emesso un provvedimento negativo sull’istanza avanzata dal cittadino, sul presupposto che gli interventi proposti da quest’ultimo, qualificati come restauro, erano in realtà riconducibili al concetto di nuova costruzione e, in quanto tali, non consentiti in quell’area.

La definizione di restauro e risanamento conservativo, contenuta nella legge regionale n. 71 del 1978, è riproposta con la lett. c) art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001, recepito nell’ordinamento regionale con il rinvio dinamico di cui all’art. 1 l.r. n. 16 del 2016.

Concetto di restauro e risanamento conservativo

Secondo detta disciplina, sono interventi di restauro e di risanamento conservativo “gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio”.

Anche in forza dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 detti interventi (di restauro e risanamento conservativo) si distinguono dagli interventi di ristrutturazione edilizia.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato che “in materia urbanistica sono interventi di nuova costruzione solo quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, non rientranti fra gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia” (Cons. St., sez. II, 22 aprile 2021 n. 3264).

Secondo il CGA, nel caso in esame, “alla qualificazione in termini di nuova costruzione di molti degli interventi proposti ha contribuito la constatazione dell’impossibilità di ricostruire la consistenza del manufatto originario, che rende non classificabile come restauro e risanamento conservativo l’intervento progettato” e che “un fabbricato privo di mura perimetrali, strutture orizzontali e manto di copertura non può essere considerato edificio e, pertanto, non può essere oggetto di ristrutturazione, ma soltanto di nuova costruzione”.

In termini simili si è espresso anche il Consiglio di Stato il quale, in relazione alla ricostruzione dei ruderi, ha stabilito, quale presupposto generale, la necessità di poter determinare i connotati essenziali del precedente manufatto sulla base dei muri perimetrali e delle strutture orizzontali e di copertura, al fine di non qualificare l’intervento edilizio come nuova costruzione.

Nella stessa occasione, dopo avere precisato che “nel caso contrario potrebbe essere discutibile la possibilità di evidenziare la consistenza”, ha ritenuto che “la parziale mancanza fisica dei connotati essenziali di un edificio può essere superata se è possibile darne evidenza certa”.

In base alla richiamata giurisprudenza, è richiesta un’evidenza certa dei caratteri essenziali dell’edificio, che nel caso di specie l’Amministrazione ha ritenuto non essere stata raggiunta.

Organismo originario

Presupposto degli interventi di restauro e di intervento conservativo è, infatti, che sia possibile rispettare gli originari elementi tipologici, formali e strutturali dell’edificio, al fine di conservare l’organismo edilizio e assicurarne la funzionalità.

Il risanamento conservativo costituisce intervento di recupero sul patrimonio edilizio esistente, onde postula necessariamente la preesistenza di un fabbricato, ossia di un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura, in modo da poterla individuare come costruzione esistente, di modo che l’intervento edificatorio sulla stessa non costituisca trasformazione urbanistico edilizia del territorio rilevante in termini di nuova costruzione (Cons. St., sez. II, 24 ottobre 2020 n. 6455).

Le nozioni di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, costituendo interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, postulano pertanto la preesistenza di un fabbricato da ristrutturare o risanare, ossia di un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e coperture. E ciò senza considerare, nella prospettiva assunta dall’Amministrazione, che detti presupposti sono richiesti perfino per la ristrutturazione, attività diversa e più incisiva, come sopra illustrato, dal restauro e dal risanamento conservativo.

Ricostruzione rudere, elementi identificativi

Di conseguenza, la ricostruzione su ruderi o su un edificio demolito costituisce nuova opera: “la ricostruzione dei ruderi di cui non si riesca a provare l’originaria consistenza, ovvero dei quali siano venuti a mancare tutti gli elementi idonei a verificarne sagoma e volumi va intesa invece come nuova costruzione soggetta alle comuni regole edilizie” (CGARS 7 novembre 2019 n. 949).

La dimostrazione della preesistenza del fabbricato nella sua consistenza originaria e con le caratteristiche volumetriche e architettoniche proprie del manufatto che si vuole risanare è impedita anche se manca uno solo degli elementi da cui desumere l’originaria consistenza, come quello relativo all’altezza (desumibile dalla copertura).

La giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto

La ricostruzione di un rudere non è riconducibile nell’alveo della ristrutturazione edilizia laddove il manufatto sia costituito da alcune rimanenze di mura perimetrali, oppure sia presente solo parte della predetta muratura e sia privo di copertura e di strutture orizzontali, atteso che lo stesso, in tale stato, non può essere riconosciuto come edificio allo stato esistente” (Cons. St., sez. IV, 17 settembre 2019 n. 6188).

Per quanto riguarda gli interventi di ripristino di edifici diruti, “occorre distinguere l’ipotesi in cui esista un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura in stato di conservazione tale da consentire la sua fedele ricostruzione (nel qual caso è possibile parlare di demolizione e ricostruzione, e dunque, di ristrutturazione) dall’ipotesi in cui, invece, sussista un organismo edilizio dotato di sole mura perimetrali e privo di copertura (nel qual caso, gli interventi in questione non possono essere classificati come interventi di restauro e risanamento conservativo, ma di nuova costruzione, attesa la mancanza di elementi sufficienti a testimoniare le dimensioni e le caratteristiche dell’edificio da recuperare)” (Cons. St., sez. VI, 2 settembre 2020 n. 5350).

La giurisprudenza, pertanto, ritiene rilevante la misurazione di ogni dimensione del precedente fabbricato per ritenere il medesimo esistente e quindi restaurabile e risanabile. L’incertezza su tali condizioni giustifica la determinazione dell’Amministrazione di non riconducibilità dell’intervento proposto alla nozione di restauro e risanamento conservativo, in ragione del principio in base al quale l’onere di dimostrare gli elementi alla base dell’istanza gravano sul privato che l’ha presentato, che è tenuto a dare la prova di quanto affermato nella medesima in ordine ai relativi presupposti. “Solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto” e della sua consistenza (su una diversa fattispecie Cons. St., sez. VI, 11 giugno 2018 n. 3527).

Avv. Antonino Cannizzo

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Antonio Cannizzo
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Categorie: Edilizia

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto urbanistico discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".