150 metri dalla battigia : sollevata la questione di costituzionalità

Capo Zafferano - Foto di Emilia Machì

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato la questione di costituzionalità sulla applicazione della legge regionale 78/1976 che aveva introdotto il divieto di costruzione nei 150 metri dalla battigia, e ciò in relazione alla L.r. 15/1991.

I Giudici hanno chiarito che non sorgono dubbi per quanto riguarda l’efficacia della L.r. 15/1991 per il futuro: con il corollario che resta certamente preclusa ogni possibilità di avvalersi del c.d. secondo condono (quello di cui alla legge 23 dicembre 1994, n. 724) per le costruzioni realizzate in Sicilia nella fascia costiera di 150 metri dalla battigia (non già entro il 1° ottobre 1983, bensì) entro il 31 dicembre 1993.

La questione di legittimità costituzionale sollevata riguarda dunque unicamente le costruzioni realizzate in Sicilia in detta fascia costiera (dopo il 31 dicembre 1976 e) entro il 1° ottobre 1983, e comunque soltanto nel territorio dei comuni che non abbiano introdotto il vincolo costiero nel proprio P.R.G. anteriormente a tale ultima data (nonché, ovviamente, ove non vi siano ulteriori e diversi vincoli assoluti di inedificabilità.

Tali costruzioni – sanabili, per come si è già detto, alla stregua della normativa vigente alla data di scadenza del termine di presentazione della domanda di condono del 30 novembre 1985, nonostante qualsiasi diversa determinazione amministrativa – sono oggettivamente divenute insanabili per effetto della cit. legge regionale n. 15 del 1991, per avere essa autenticamente interpretato, in senso totalmente ostativo, l’art. 15, primo comma, lettera a), della L.R. n. 78 del 1976, creando retroattivamente un vincolo di inedificabilità assoluta “direttamente e immediatamente” efficace “anche nei confronti dei privati”.

Più esattamente, il legislatore del 1991 – nella verosimile consapevolezza che l’imposizione retroattiva del vincolo di inedificabilità assoluta sarebbe stata incompatibile con i principi costituzionali del nostro ordinamento (pur se in generale esso consente entro certi limiti, ma in altri ambiti, la retroazione delle disposizioni normative) per le ragioni che si esporranno infra – ha cercato di far passare per interpretativa una disposizione che invece tale non era affatto, non rientrando nel novero di quelle compatibili con il tenore letterale (né con la ratio, né con il quadro sistematico) della norma asseritamente interpretata.

Il C.g.a. ha dunque ritenuto che l’introduzione del vincolo, che trae origine senza alcun dubbio dalla L.R. n. 15 del 1991, i seguenti evidenzi rilevanti profili di incostituzionalità.

E questo perchè:

1) perché retroattivamente imposto nel 1991 e con effetto dal 1976 (art. 3 Cost.);

2) in modo certamente incompatibile con la legislazione previgente: della quale, soprattutto con riferimento alla L.R. n. 78 del 1976, oggettivamente non poteva costituire uno dei significati compatibili con il tenore delle parole utilizzate dal legislatore regionale del 1976, né con l’intenzione di quel legislatore (art. 3 Cost.);

3) neppure potendosi opinare – come in una certa fase storica, poi peraltro superata, fu ipotizzato dalla giurisprudenza di questo Consiglio – che si sia trattato di un’interpretazione autentica (non già dell’art. 15, lett. a, della L.R. n. 15 del 1976, bensì) dell’art. 23, comma X (ora XI), della L.R. n. 37 del 1985: sia perché l’art. 2, comma 3, L.R. n. 15 del 1991 è preclaro nel riferirsi alle “disposizioni di cui all’articolo 15, primo comma, lett. a, d ed e della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78”; sia, in via dirimente, perché tale (peraltro ovvio) oggetto dell’interpretazione autentica ha successivamente trovato ulteriore conferma normativa (una sorta di interpretazione autentica dell’interpretazione autentica) nell’art. 6, comma 1, della L.R. 31 maggio 1994, n. 17, che, nel novellare l’art. 22 della L.R. 27 dicembre 1978, n. 71, al relativo comma 2, lett. e), ha ribadito che l’oggetto dell’interpretazione (autentica) di cui all’art. 2 della L.R. 30 aprile 1991, n. 15, è stato, appunto, proprio l’art. 15 della L.R. 12 giugno 1976, n. 78 (e non, dunque, l’art. 23, comma XI, della L.R. n. 37 del 1985);

4) perché l’introduzione retroattiva di un vincolo (peraltro assoluto: e diversamente da quello, relativo, già previsto nel resto d’Italia dalla legge, c.d. Galasso, 8 agosto 1985, n. 431) di inedificabilità appare lesiva del contenuto minimo essenziale del diritto di proprietà privata, ponendosi perciò in contrasto anche con l’art. 42 Cost.;

5) perché l’introduzione retroattiva di una causa ostativa al rilascio del condono edilizio, escludendo a posteriori l’operatività di una causa di estinzione del reato di abusivismo edilizio già verificatasi, da un lato ri-estende la punibilità a fatti già esclusi da essa dalla legge statale (violando la riserva assoluta di legge statale in materia penale) e dall’altro ri-espande la sussistenza di un reato estinto mercé un intervento normativo successivo alla commissione del fatto (in violazione dell’art. 25, II comma, Cost.): profili, questi, che sussisterebbero anche nel caso, che pur va escluso per le ragioni già esposte, che l’interpretazione autentica recata dalla L.R. n. 15 del 1991 avesse riguardato (non già l’art. 15 della L.R. n. 78 del 1976, bensì) l’art. 23, comma XI, della L.R. n. 37 del 1985 (e quand’anche la si ritenesse, diversamente da questo Collegio, aver imposto uno dei possibili significati letterali di quest’ultima norma);

6) perché i principi di civiltà giuridica che permeano, anche a livello di vincoli costituzionali, il nostro ordinamento – non foss’altro che per la sua adesione alla C.E.D.U. (art. 117, I comma, Cost., con particolare riferimento all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 C.E.D.U., “Protezione della proprietà”, per cui “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni”), oltre che per il vincolo di conformazione, ex art. 10 Cost., ai principi fondamentali comuni alle nazioni civili – non sembrano poter consentire al legislatore, e nell’ordinamento italiano men che mai a quello regionale, di escludere dalla condonabilità eccezionale ex lege n. 47/1985 beni che vi erano stati fatti inizialmente rientrare, e ciò vieppiù dopo il decorso di un termine irragionevolmente lungo (oltre 5 anni dal 1985 al 1991, ossia ben più del termine per la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono, ex art. 35, XVIII comma, della legge n. 47/1985; nonché quasi 15 anni dal 1976 al 1991); né di escludere dalla condonabilità eccezionale (ex lege cit.) beni passibili di sanatoria ordinaria (ex artt. 13 e 36 cit.);

7) perché l’introduzione postuma di un vincolo di inedificabilità assoluta, nonché la connessa esclusione, solo in Sicilia, dalla condonabilità eccezionale di cui alla legge n. 47 del 1985 per le opere eseguite in violazione di detto vincolo, ma prima che esso fosse stato effettivamente imposto, parrebbero contrastare – per compressione irragionevolmente differenziata (art. 3 Cost.) del diritto di proprietà privata (art. 42 Cost.) – con il principio generale dell’ordinamento nazionale (e di cui alla legge di grande riforma economica e sociale n. 47 del 1985) che non considera preclusivi di detta condonabilità eccezionale i vincoli apposti in una data successiva all’ultimazione della costruzione abusiva (nonché, a fortiori, alla scadenza del termine per la presentazione della domanda di condono edilizio);

8) perché la violazione, da parte della legislazione regionale in esame, del principio generale dell’ordinamento statale del rilievo, ai fini della preclusione del condono, esclusivamente dei vincoli effettivamente posti (e conseguentemente resi conoscibili ai privati) anteriormente alla realizzazione della costruzione da condonare (nonché, altresì, alla presentazione della domanda di condono) sembra aver travalicato i limiti di un ragionevole affidamento dei consociati sulla razionalità e proporzionalità della legislazione (nella specie: regionale), ex art. 3 Cost., anche in punto di legittimo affidamento al rispetto e alla tutela della proprietà privata immobiliare e della ricchezza in essa profusa (ex artt. 42, 44 e 47 Cost.);

9) perché, nella specie, potrebbero risultare violati i principi generali (di cui alle stesse norme costituzionali testé citate) di certezza dei rapporti giuridici, di ragionevolezza, di uguaglianza e di affidamento nella certezza e stabilità per il passato della legge (sub specie di non retroattività irragionevole della legislazione: art. 3 Cost.): in ordine a tali limiti, cfr. quelli indicati da Corte Cost. 22 novembre 2000, n. 525, e 4 aprile 1990, n. 155.

Rimaniamo dunque in attesa della decisione che assumerà la Corte Costituzionale.

L’ordinanza del C.g.a. è consultabile al seguente link

https://portali.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza/?nodeRef=&schema=cgagiur&nrg=202101186&nomeFile=202400348_18.html&subDir=Provvedimenti

Avv. Vittorio Fiasconaro

Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.