Tar Catania e criterio di calcolo degli oneri di urbanizzazione: il Comune condannato al rimborso

Santa Nicolicchia - Foto di Matteo Taormina

La sentenza n. 775 del 2024 ha affrontato il caso del mutamento di destinazione d’uso e della fattispecie in cui l’immobile era stato realizzato quando non erano dovuti gli oneri di urbanizzazione.

Secondo il Tar, nel caso di cambio di destinazione d’uso effettuato dopo il decennio di ultimazione dell’opera, il contributo di costruzione (ossia il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione) deve essere determinato secondo il criterio differenziale secondo cui nel caso della modificazione della destinazione d’uso cui si correla un maggior carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l’imposizione al titolare del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa: il mutamento è rilevante allorquando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici, cosicché la circostanza che le modifiche di destinazione d’uso senza opere non sono soggette a preventiva concessione o autorizzazione sindacale non comporta “ipso iure” l’esenzione dagli oneri di urbanizzazione e quindi la gratuità dell’operazione.

Tale criterio di computo opera anche a fronte di concessioni rilasciate senza il pagamento di alcun contributo, così come si verifica, di regola, per costruzioni (e concessioni edilizie) anteriori all’entrata in vigore della l. n. 10/1977.

Costituisce inoltre ius receptum il principio secondo cui nel passaggio dalla destinazione industriale a quella commerciale si configura un mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante poiché intercorrente tra categorie funzionalmente autonome (“commerciale” e “produttiva”) previste dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, aggiunto dall’art. 17, comma 1, lett. n), d.l. n. 133/2014 conv. nella l. n. 164/2014 e applicabile anche in Sicilia alla luce del disposto dell’art. 1 della l.r. n. 16/2016 (sia nella antecedente sia successiva alla modifica della l.r. n. 27 del 2021).

Non rileva, a tal fine, l’art. 8, comma 6, della l.r. n. 16/2016 che conferma la predetta ricostruzione prevedendo l’esonero dal pagamento per i mutamenti di destinazione d’uso solo nel caso – diverso da quello che ci occupa – che non siano urbanisticamente rilevanti.

Inoltre il cambio di destinazione d’uso, anche senza opere, ove urbanisticamente rilevante nel senso su specificato necessita del permesso di costruire non essendo sufficiente una mera SCIA.

Giova, infatti, ricordare la differente funzione del contributo sul costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione giacché mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.

Ora è evidente che mentre non può chiedersi, ora per allora, la corresponsione del contributo per il costo di costruzione poiché costituente una forma di compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore connessa alla realizzazione dell’opus, gli oneri di urbanizzazione, svolgendo la funzione di compensare la collettività per il carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, nel caso di cambiamento di destinazione d’uso comportante un aggravamento di tale carico, possono essere richiesti in ragione di un criterio “differenziale”, ossia parametrato sul conguaglio tra gli oneri di urbanizzazione per la destinazione originaria e quelli più elevati del nuovo uso.

Tanto premesso, rimane questione dibattuta la modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione nel caso di cambio di destinazione d’uso di un immobile costruito antecedentemente all’entrata in vigore della l. n. 10 del 1977.

Con riferimento alla quantificazione degli oneri di urbanizzazione, la sentenza ricorda come, nel caso di cambiamento di destinazione d’uso, tali oneri vengano calcolati scomputando quanto già originariamente versato, sicché laddove la prima licenza per lavori edilizi sia stata rilasciata anteriormente alla entrata in vigore della l. n. 10/1977 e, pertanto, senza l’effettivo versamento di alcuna somma a tale titolo, non è possibile procedere ad alcuno scomputo di somme (invero mai versate).

Sul punto, si registrano due differenti orientamenti: secondo un primo indirizzo giurisprudenziale per il mutamento di destinazione d’uso di un immobile assentito antecedentemente all’entrata in vigore della l. n. 10/1977 e per il quale non sono stati corrisposti oneri non può procedersi alla parametrazione virtuale di oneri da scomputare, sicché l’onere di urbanizzazione differenziale da versare sarà pari a quanto dovuto senza che sia effettuabile alcuno scomputo virtual (Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2013, n. 4326).

Secondo diverso orientamento, invece, nel caso in cui il cambio di destinazione d’uso inerisca ad un fabbricato realizzato in un’epoca in cui non vigeva ancora l’istituto del contributo concessorio, il relativo onere deve ritenersi assolto virtualmente, giacché, in difetto di un’imputazione virtuale del pregresso, alla sopravvenuta disciplina impositiva verrebbe attribuita un’inammissibile applicazione retroattiva, ritenendo così di dovere disapplicare il regolamento comunale che prevede un contributo in tale misura (Cons. Stato, sez. VI, 2 luglio 2015, n. 3298; T.a.r. per la Sicilia, sez. dist. Catania, I, 6 novembre 2015, n. 2587).

Pur ritenendo che entrambe le posizioni della giurisprudenza siano supportate da condivisibili motivazioni, il Tar Catania ha ritenuto che il primo indirizzo non tenga conto della natura del contributo afferente agli oneri di urbanizzazione che costituiscono una obligatio propter rem che grava sul soggetto che effettivamente compie l’attività edificatoria onde consentire, in tale tempo, la compensazione del maggiore carico urbanistico da cui scaturisce l’obbligo contributivo, e non sui successivi acquirenti dell’edificio già costruito.

Applicando il primo indirizzo, invero, si rischia di eliminare o rendere fortemente recessiva la funzione compensativa di tale oneri di urbanizzazione slegandoli da un’effettiva esigenza di compensare il carico urbanistico e di realizzare il necessario supporto infrastrutturale, sicché appare preferibile l’orientamento secondo cui deve trovare applicazione il criterio differenziale anche nelle ipotesi in cui l’originaria concessione edilizia è stata rilasciata ratione temporis senza il versamento degli oneri di urbanizzazione.

Sulla base di tale principio il Comune è stato condannato al rimborso di quanto pagato in più in applicazione del criterio interpretativo non condiviso dal Tar.

Avv. Vittorio Fiasconaro


Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.