Usucapione immobile comunale, piano paesaggistico e vincolo di inedificabilità

Cinisi - Foto di Massimo Tarantino

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza del 12/10/2023 n. 28481, si è espressa in merito alla usucapibilità di un terreno comunale ricompreso all’interno di un piano paesaggistico, gravato anche da vincolo di inedificabilità, da parte di un cittadino, in presenza di determinate circostanze.

L’ordinanza in commento, per la novità e per il rilievo delle questioni affrontate, alimenterà, certamente, il dibattito giurisprudenziale circa la possibilità di usucapire, o meno, un immobile comunale, fermo restando la distinzione tra beni del patrimonio indisponibile e disponibile.

Svolgimento del processo

  • il Tribunale di primo grado, nel 2018, rigettava la domanda formulata da un cittadino nei confronti di un Comune “avente ad oggetto l’accertamento dell’intervenuta usucapione della proprietà di una porzione di terreno, ritenendo l’immobile appartenente al patrimonio indisponibile, siccome ricompreso nel piano paesaggistico in funzione di pubblico interesse e, dunque, non usucapibile.
  • la Corte d’Appello rigettava il gravame, sostanzialmente confermando la qualificazione del bene come appartenente al patrimonio indisponibile ex art. 826 c.c..
  • Contro la predetta sentenza veniva proposto ricorso per cassazione.

La posizione della Corte di Cassazione

Secondo la Cassazione il ricorso è fondato “non avendo la Corte territoriale tenuto conto dei requisiti necessari per poter affermare l’appartenenza del fondo conteso al patrimonio indisponibile del Comune.

Il percorso logico-argomentativo seguito è il seguente:

  • affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili in quanto destinati ad un pubblico servizio, ai sensi dell’art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio” (Cass., Sez. Un., del 28/06/2006, n. 14865; Cass., Sez. 2, 13/3/2007, n. 5867; Cass., Sez. 2, 9/6/2023, n. 17427), la cui mancanza deve essere desunta dalla decorrenza, rispetto all’adozione dell’atto amministrativo, di un periodo di tempo tale da non essere compatibile con l’utilizzazione in concreto del bene a fini di pubblica utilità (Cass., Sez. 2, 26/11/2020, n. 26990; Cass., Sez. Un., 16/12/2009, n. 26402), senza che rilevi l’appartenenza del bene a un ente pubblico economico, poiché sull’elemento soggettivo prevale quello oggettivo della destinazione concreta del bene al pubblico servizio (Cass., Sez. 3, 22/6/2004, n. 11608).
  • (…) non è sufficiente la semplice previsione dello strumento urbanistico circa la destinazione di un’area alla realizzazione di una finalità di interesse pubblico (Cass., Sez. U., 28/06/2006, n. 14865), atteso che l’appartenenza di un bene alla categoria dei beni del patrimonio indisponibile, in quanto destinati ad un pubblico servizio, deve necessariamente riferirsi ad una concreta ed effettiva utilizzazione del bene e non ad un mero progetto di utilizzazione, che di per sé esprime solo una intenzione, la quale, ancorché espressa in un atto amministrativo, non incide, di per sé, sulle oggettive caratteristiche del bene (Cass., Sez. 2, 19/6/2023, n. 17427).

Il richiamo alla legge istitutiva del Parco delle Madonie

La Corte di Cassazione, a sostegno di quanto affermato, precisa ulteriormente che: “è stato, ad esempio, escluso che l’atto e la destinazione richiesti discendano automaticamente dalla inclusione del bene nell’area di un parco regionale istituito con normativa (nella specie, con L.R. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98, istitutiva del Parco delle Madonie), che viene anzi sovente a configurare un complesso quadro di precetti conservativi dell’ambiente limitativi dei diritti di utilizzazione privata e non necessariamente fondanti un uso pubblico, per la presenza di divieti edificatori, di coltivazione e persino di accesso indiscriminato ai cittadini e di percorribilità viaria” (Cass., Sez. U., 3/12/2010, n. 24563).

La questione del piano paesaggistico

A giudizio della Cassazione avrebbero errato sia il Tribunale che la Corte d’Appello i quali hanno “desunto l’appartenenza al patrimonio indisponibile del fondo dalla sua ricomprensione nel piano paesaggistico di (Omissis), quale atto idoneo ad esprimere la volontà dell’ente, e dalla gestione comune del Comune di (Omissis) e del Comune di (Omissis) in funzione di pubblico interesse, omettendo di verificare in via di fatto se tale destinazione – peraltro in sè non indicativa di un’effettiva volontà in tal senso, stante l’assenza di disposizioni normative al riguardo nel D.M. di seguito indicato – avesse avuto materiale esecuzione, ma limitandosi ad affermare che il bene, in virtù di tale inclusione e del D.M. 28 marzo 1966, si trovava “in una zona di rispetto assoluto della natura e dell’ambiente, dove sono “ammesse solo attrezzature balneari provvisorie…cabine ed elementi accessori”” e che la destinazione all’interesse pubblico poteva arguirsi dal protocollo di intesa del 2010 tra i due comuni.

L’irrilevanza del vincolo di inedificabilità

Né può darsi rilievo al vincolo di inedificabilità del fondo e alla illiceità della costruzione ivi realizzata, come evidenziato dal controricorrente, dovendosi confermare il principio secondo cui il difetto della concessione edilizia esaurisce la sua rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico, senza incidere sui requisiti del possesso ad usucapionem (Cass., Sez. 6-2, 19/1/2017, n. 1395; Cass., Sez. 3, 18/2/2013, n. 3979).

Avv. Antonino Cannizzo


Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’Università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione". Iscritto all'Associazione degli Avvocati Amministrativisti di Sicilia. Co-Autore del manuale “Abusi Edilizi: accertamento, demolizione e conseguenze economico patrimoniali” edito da Dario Flaccovio Editore. Relatore in molti convegni (cfr. sezione eventi del blog) Ha svolto molti corsi di formazione per la P.A. e per i liberi professionisti in materia di urbanistica ed edilizia regionale