Valutazione Ambientale Strategica e vizi dell’istruttoria

Modica - Foto di Emilia Machì

Una recente pronuncia del C.g.a. (Parere Adunanza delle Sezioni riunite del 16 aprile 2024 NUMERO AFFARE 00023/2024) ha fatto il punto sui criteri per condurre correttamente l’istruttoria finalizzata ad accertare se ricorrono i requisiti per l’assoggettabilità alla V.a.s.

I Giudici hanno chiarito da subito che le scelte effettuate nel procedimento finalizzato alla verifica di assoggettabilità a V.A.S., seppur aventi natura discrezionale non solo tecnica, ma anche amministrativa, non sfuggono al sindacato di legittimità laddove vengano in rilievo indici sintomatici di non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, di illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto e della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti.

Per quanto concerne il limite del sindacato giurisdizionale sulla c.d. discrezionalità tecnica, deve attestarsi sulla linea di un controllo che, senza ingerirsi nelle scelte discrezionali della Pubblica autorità, assicuri la legalità sostanziale del suo agire, per la sua intrinseca coerenza anche e soprattutto in materie connotate da un elevato tecnicismo senza, cioè, poter far luogo a sostituzione di valutazioni in presenza di interessi la cui cura è dalla legge espressamente delegata ad un certo organo amministrativo, sicché ammettere che il giudice possa auto-attribuirseli rappresenterebbe quanto meno una violazione delle competenze, se non addirittura del principio di separazione tra i poteri dello Stato.

Alla luce dei suindicati limiti del sindacato giurisdizionale sulle decisioni amministrative, nulla osta a che il giudice amministrativo accerti se la scelta operata possa ritenersi ragionevole e proporzionata rispetto all’interesse pubblico primario della tutela dell’ambiente, nonché immune da profili di illogicità, da carenze di motivazione e istruttorie o da travisamento dei fatti rilevanti ai fini della decisione.

Entrando dunque nel merito della questione, il C.g.a. ricorda che la ragione fondamentale che giustifica il procedimento di V.A.S. è il significativo impatto sull’ambiente.

Ma la valutazione ambientale strategica, ad eccezione dei casi previsti dal comma 2 dell’art. 6 del d.lgs. n. 152/2006, non è sempre necessaria.

A mente dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006 la valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale.

Prosegue, poi, il comma 3 del citato art. 6 che per «i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente».

Il procedimento preliminare volto ad accertare se il piano o programma possa determinare impatti significativi sull’ambiente (e, pertanto, debba essere sottoposto a V.A.S.), denominato «verifica di assoggettabilità», è disciplinato dal successivo art. 12.

L’art. 12, al comma 6, prevede che «[l]a verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla VAS di cui agli artt. da 12 a 17, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati».

Non solo, dunque, la valutazione ambientale strategica non è sempre necessaria nel caso difettino «impatti significativi sull’ambiente», ma nel procedimento di assoggettabilità viene, ulteriormente, specificato che nel caso di piano già sottoposto a V.A.S. l’esame debba essere limitato «ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati».

Con riferimento, poi, alle ipotesi sottratte alla V.A.S. di «piccole aree a livello locale» ovvero di «modifiche minori» del piano medesimo giova chiarire che è irrilevante l’estensione dell’area ai fini dell’assoggettabilità a V.A.S., essendo, unicamente, determinante la valutazione degli effetti significativi sull’ambiente.

Secondo un condivisibile orientamento «l’incidenza su un’area geograficamente ristretta non esclude la VAS, qualora il piano è valutato come idoneo a produrre impatti significativi sull’ambiente, per converso, anche una modifica di piano che abbracci un ambito esteso può non essere assoggettata a VAS, ove da essa non conseguano impatti significativi sull’ambiente. L’aggettivo «minori», riferito alle modifiche di piano, per assumere un significato utile e non essere relegato al rango di inutile doppione dell’altra previsione, concernente i piani che interessano piccole aree, quindi, non può che riferirsi a qualcosa di diverso dall’ambito geografico o territoriale di riferimento. Ne consegue che, “le modifiche minori” non sono tali perché riferite ad una porzione limitata di territorio, ma in quanto, lungi dal porsi come un rifacimento del piano, ne modificano soltanto alcuni aspetti, senza produrre sulle componenti ambientali conseguenze eccedenti quelle già investigate nella procedura di VAS svolta per il Piano originario.

I Giudici hanno ribadito che il procedimento di verifica di assoggettabilità a V.A.S., ex art. 12 del d.lgs. n. 152/2006, sottostà ai principi generali dell’attività amministrativa..

L’esercizio del potere discrezionale di natura non solo tecnica nel procedimento finalizzato alla verifica di assoggettabilità a V.A.S., allo stesso modo della valutazione di incidenza ambientale (cd. Vinca), non sfugge ai principi generali dell’attività amministrativa, tra i quali la motivazione (e istruttoria) adeguata.

La decisione amministrativa, ampiamente discrezionale, nel sub-procedimento di “screening” –finalizzato alla verifica di assoggettabilità a V.A.S. conseguente alla valutazione dei possibili impatti significativi del progetto edificatorio, che impongono il passaggio alla fase successiva della relativa procedura di valutazione – deve essere preceduta da una sufficiente istruttoria e sorretta da un’adeguata motivazione.

La determinazione di assoggettabilità a V.A.S. soggiace agli stessi limiti enucleabili dal generale concetto di ragionevolezza dell’azione amministrativa, dal principio di proporzionalità (congruità del mezzo rispetto al fine perseguito) e dalla necessità della motivazione provvedimentale chiaramente espressa.

Al riguardo giova ricordare che «[i]l procedimento di verifica di assoggettabilità a V.A.S. del piano modificato non deve essere, pertanto, attivato sempre e comunque, ma solo nei casi in cui emergano solidi e concreti elementi idonei a far presumere, in un’ottica ispirata al principio di precauzione, la possibile futura insorgenza di «impatti significativi sull’ambiente» … La ragione è semplice: deve essere scongiurato un ingiustificato aggravamento del procedimento in ossequio al principio costituzionale di buon andamento previsto dall’art. 97 Cost., garantendo così il rispetto dei principi generali che regolano l’attività amministrativa.»

Nel caso concreto affrontato dalla decisione, è stato accertato il difetto di un’adeguata istruttoria e di motivazione nel parere reso dalla Commissione Tecnica Specialistica per le autorizzazioni ambientali e nel conseguente D.D.G. del Dipartimento regionale urbanistica.

E questo perchè le motivazioni espresse nel parere interlocutorio negativo non attengono alla valutazione di elementi positivi che potrebbero far ritenere una possibile incidenza del piano sul sito SIC, ma esclusivamente alla mancanza di sufficienti elementi istruttori per poter effettuare tale valutazione.

Sotto tale profilo, la valutazione in materia ambientale del C.T.S. sulla base delle «carenze» degli stessi elementi conoscitivi necessari – tra l’altro senza esplicitare le ragioni della non indispensabilità di una loro acquisizione attraverso una possibile integrazione istruttoria – è stato ritenuto violare, innanzitutto, il canone generale di ragionevolezza dell’azione amministrativa.

E’ stato poi stigmatizzato il fatto che non sono stati chiaramente espressi nella motivazione provvedimentale i possibili «effetti significativi sull’ambiente» che, secondo l’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, comportano la necessità di assoggettare il piano a V.A.S., a seguito della valutazione degli elementi acquisiti e conosciuti nel procedimento.

La superiore valutazione non deve infatti essere compiuta in astratto e in modo generico, né tantomeno senza una positiva analisi dei vari fattori, ma deve modularsi in funzione delle specifiche caratteristiche dell’area oggetto dell’intervento, ossia del diverso livello di sensibilità ambientale; così tanto più essa è sensibile sul piano ambientale, tanto minore sarà il livello tollerabile di impatto derivante da attività edilizie.

Laddove la procedura si limitasse ad un mero rinvio al più approfondito scrutinio nella fase successiva di V.A.S., si svuoterebbe di senso la stessa verifica di assoggettabilità ex art. 12 del d.lgs. n. 152/2006, rendendo così inutile la previsione legislativa di una fase preliminare di screening.

Solo attraverso una puntuale motivazione può, quindi, scongiurarsi un ingiustificato aggravamento del procedimento in ossequio al principio costituzionale di buon andamento previsto dall’art. 97 Cost.

Alla luce dei principi esposti, la decisione di assogettabilità è stata annullata.

Avv. Vittorio Fiasconaro


Vittorio Fiasconaro

Di Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.