Il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità assoluta ex lege.
Il CGA nella sentenza n. 819/2021 analizza la questione problematica inerente alla condonabilità delle opere abusive realizzate entro la fascia di rispetto cimiteriale nonché quella relativa all’eventuale formazione del silenzio assenso sulla istanza di condono, in mancanza della documentazione necessaria e dei pareri rilasciati dagli Enti di tutela.
Nella sentenza in commento, il CGA prima di soffermarsi sulla questione del vincolo cimiteriale analizza le condizioni che devono sussistere per la formazione del silenzio assenso sulla istanza di condono, fermo restando che in tale area, come si vedrà di seguito, potrebbe non iniziare a decorre alcun termine, data la presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta che preclude, ab origine, qualsivoglia edificazione e/o sanatoria postuma.
In merito alla configurazione del silenzio assenso viene precisato che: “il silenzio assenso sulle domande di condono può realizzarsi solo a fronte di istanze che siano suffragate da una completa ed esaustiva documentazione che comprenda, ove consentiti, anche i nulla osta e le autorizzazioni relative ai vincoli che eventualmente gravano sul territorio di riferimento”.
Dunque, il mero decorso del tempo non dà luogo alla formazione del silenzio assenso sulla istanza di condono, laddove la relativa istanza risulti priva della documentazione necessaria posta a corredo della stessa.
Invero, “risulta evidente che, affinché possa configurarsi un comportamento inerte del Comune, ci si deve trovare di fronte ad una situazione nella quale l’ente ha a disposizione tutti gli elementi per la definizione della domanda, richiedendosi, in particolare, la completezza della documentazione, utile non solo a verificare la condonabilità dell’opera ma anche a determinare le conseguenti somme dovute dal privato”.
Un’altra questione di particolare rilievo, strettamente connessa a quella innanzi indicata, attiene al calcolo e al conseguente pagamento dell’oblazione.
La giurisprudenza amministrativa in materia ha costantemente precisato che: per la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono edilizio, è necessario che ricorrano i requisiti sia dell’avvenuto pagamento dell’oblazione dovuta e degli oneri di concessione, che dell’avvenuto deposito di tutta la documentazione prevista per l’istanza di condono, affinché possano essere utilmente esercitati tutti i poteri di verifica da parte dell’amministrazione comunale.
Pertanto, l’assenza di completezza della domanda di sanatoria osta alla formazione tacita del titolo abilitativo, potendosi esso formare per effetto del silenzio-assenso soltanto se la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi ed oggettivi per essere accolta, rappresentando, il mero decorso del tempo, soltanto un elemento costitutivo, tra gli altri, della fattispecie autorizzativa (cfr. tra le tante Cons. St. sent. n. 8181/2019).
Non vi è dubbio che la completezza della documentazione, posta a corredo dell’istanza, è una delle condizioni necessarie affinché sulla stessa inizi a decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso; come affermato in precedenza, se l’immobile ricade all’interno di un’area vincolata, occorre chiedersi quali siano le conseguenze in caso di mancata produzione del parere rilasciato dall’Ente che gestisce tale vincolo.
Relativamente ai vincoli ed alla possibilità, in via generale, di ottenere la sanatoria è pacifico per la giurisprudenza del Consiglio di Stato che, in presenza di un vincolo, la sanatoria può essere concessa soltanto su parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (Cons. St. sent. n. 8469/2020).
In tal senso, il CGA ha recentemente ribadito che: “è principio consolidato della giurisprudenza amministrativa l’impossibilità giuridica di formazione di un provvedimento tacito di assenso su domande di sanatoria edilizia relative a immobili ricadenti in aree sottoposte a vincoli per l’ipotesi della mancanza di espresso parere favorevole, giacché il rilascio della concessione in sanatoria per abusi in zone vincolate presuppone necessariamente il parere favorevole della competente autorità” (ord. n. 794/2020).
In particolare, il vincolo cimiteriale è disciplinato dagli artt. 338 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e 57 de d.P.R. n. 285 del 1990.
L’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, nel testo oggi in vigore, prevede che: “i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”.
La stessa norma, al comma 5, prevede che il Consiglio comunale può derogare al limite dei 200 metri solo su conforme parere dell’autorità sanitaria ed unicamente per realizzare opere pubbliche o interventi urbanistici di pubblico interesse.
L’articolo 57 de d.P.R. n. 285 del 1990 dispone che: “i cimiteri devono essere isolati dall’abitato mediante la zona di rispetto prevista dall’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni”.
Le norme richiamate impongono di definire il vincolo cimiteriale quale vincolo assoluto ex lege.
Infatti il vincolo, in vigore a far data dal 1934, risponde all’esigenza di tutelare e salvaguardare i plurimi interessi pubblici che il legislatore ha considerato assolutamente prevalenti a fronte di qualsivoglia interesse di natura privatistica.
La ratio della previsione di tale vincolo risiede, in primo luogo, nella necessità di tutelare il rispetto e la sacralità del culto dei defunti. A questa esigenza si accompagnano esigenze di natura sanitaria.
Inoltre, il vincolo di inedificabilità tiene in considerazione la possibilità che si renda necessario espandere l’area territoriale destinata alle sepolture.
Si tratta di un vincolo che trova fondamento nell’immaginario collettivo più profondo della comunità e che il legislatore ha deciso di tutelare optando per una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto.
L’assunto è stato più volte ribadito dal Consiglio di Stato ed è stato condiviso dalla Corte di Cassazione nei seguenti termini: “l’art 338 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 prescrive che i cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dai centri abitati e tale disposizione opera indipendentemente dagli strumenti urbanistici ed eventualmente anche in contrasto con gli stessi. In detta fascia di rispetto cimiteriale è vietato sia costruire nuovi edifici sia intervenire su manufatti preesistenti con opere che comportino un’alterazione dei volumi o delle superfici.
Inoltre, in tema di inedificabilità assoluta, la deroga al divieto di costruzione di nuovi edifici nel raggio di duecento metri dal perimetro dei cimiteri è consentita unicamente con riguardo all’esecuzione di un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, con esclusione, quindi, dell’edilizia residenziale privata” (Cass. Pen. sent. n. 5507 del 12 febbraio 2020).
Il Consiglio di Stato, con la sentenzan. 4692 dell’8 luglio 2019, ha ribadito che:
– “a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici;
b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;
c) il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti.
In conclusione, a fronte di un vincolo assoluto non è possibile alcun condono o sanatoria dell’opera abusivamente realizzata. Il vincolo di rispetto cimiteriale preclude il rilascio della concessione edilizia, anche in sanatoria ai sensi dell’art. 33, l. 28 febbraio 1985 n. 47, senza necessità di valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell’opera con i valori tutelati dal vincolo (C.G.A.R. S, ss.rr. n.4/2016).
Di recente, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5458 del 20 luglio 2021 ha ulteriormente precisato: “In linea generale, il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; esso ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (…)”.
Avv. Antonino Cannizzo
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Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia".
Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".
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