Vincolo espropriativo e vincolo conformativo: criteri distintivi e interventi realizzabili

Foto di Emilia Machì

La destinazione ad “attrezzature pubbliche e di uso pubblico” configura un vincolo espropriativo o un vincolo conformativo? Come distinguere tali vincoli?

Queste sono solo alcune delle domande a cui si cercherà di fornire una risposta mediante l’analisi della giurisprudenza amministrativa che si è formata sul punto.

1. Attrezzature pubbliche e di uso pubblico.

Il Tar Catania, in una recente sentenza (n. 645 del 03.03.2022), si è pronunciato in ordine alla qualificazione di un vincolo imposto da un P.R.G. che prevede, su un determinato terreno, la realizzazione di “attrezzature pubbliche e di uso pubblico”.

Al fine di comprendere la natura del vincolo in questione (conformativo e/o espropriativo), il Tar richiamando alcuni precedenti del C.G.A.R.S., in particolare le sentenze nn. 205/2018 e 344/2015, ha precisato quanto segue:

vincolo espropriativo, criteri di qualificazione: “sul piano sostanziale, il vincolo è ad effetto espropriativo tutte le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale. E pertanto nel caso (…) di parcheggi pubblici, strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l’istruzione. In tali casi, evidentemente, l’utilizzatore finale dell’opera non può che essere l’ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste”.

attrezzature pubbliche e di uso pubblico: “Alla stregua dei canoni valutativi sopra tracciati, la natura del vincolo imposto dal PRG al terreno (attrezzature pubbliche e di uso pubblico) dev’essere qualificata come espropriativa e non conformativa. La decisione di primo grado, nella parte in cui ritiene che la destinazione di tale terreno alla realizzazione di attrezzature pubbliche e di uso pubblico possa “essere realizzata anche da un privato”, pecca, in particolare, per astrattezza, dovendosi realizzare detta destinazione in regime di libero mercato nel contesto economico sociale tipico dei piccoli comuni della Sicilia”.

– i cosiddetti vincoli di destinazione (es. parcheggio pubblico)

La giurisprudenza amministrativa, in sostanza, opera una distinzione tra i vincoli di destinazione, assumendone la natura sostanzialmente espropriativa in tutti i casi in cui il proprietario del terreno – sebbene rimanga formalmente tale anche dopo l’apposizione del vincolo, e non subisca quindi la perdita del proprio diritto dominicale – rimane di fatto spogliato della possibilità di godimento diretto del bene, nonché della possibilità di sfruttarne le potenzialità economiche immettendolo sul mercato, pur nel rispetto della destinazione impressagli con lo strumento urbanistico. In tale ottica, ad esempio, è stata attribuita valenza (non espropriativa, ma) conformativa alla prescrizione che destina una determinata area a parcheggio pubblico, se ed in quanto sia prevista la possibilità di istituire un parcheggio a beneficio di un pubblico di utenti paganti, in modo tale da consentire al titolare del bene di sfruttarne una (seppur residuale) potenzialità produttiva, e di scongiurare quindi l’azzeramento totale del valore economico.

Diversamente, il vincolo assumerà carattere espropriativo nei casi in cui sia prevista la sola adibizione dell’area a parcheggio pubblico, liberamente fruibile dagli utenti della strada, alla quale si associa la mera permanenza del bene in capo all’originario proprietario, non accompagnata però da alcuna possibilità di utilizzo e sfruttamento.

Non occorrono complesse argomentazioni dialettiche per evidenziare come una destinazione a sede stradale sia ontologicamente inidonea a creare un bene suscettibile di sfruttamento in regime di economia di mercato da parte del proprietario privato; diversamente da quanto avviene per parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali” (Tar Catania, IV, 2349/2020).

In sintesi può affermarsi che la distinzione tra le due tipologie di vincolo si incentra sul “tasso di deviazione dalla finalità ordinaria dell’area in questione rispetto alla sua vocazione naturale, che è sicuramente quella di dare luogo ad un opus economicamente e commercialmente idoneo a procurare il massimo profitto al proprietario”.

2. Destinazione “attrezzatura pubblica per l’istruzione” earee attrezzate per il gioco e lo sport

Occorre domandarsi se il vincolo che prevede “attrezzatura pubblica per l’istruzione”, ossia la possibilità di realizzare solo edifici scolastici per l’istruzione superiore, abbia natura espropriativa, e sarebbe quindi soggetto ex lege a decadenza.

Le medesime domande si manifestano in ordine al vincolo che prevede la destinazione ad “aree attrezzate per il gioco e lo sport”.

Il Tar Catania, in ordine a quest’ultima destinazione, ha affermato che “se le NTA consentono anche la realizzazione di strutture sportive private (ad esempio, campi da tennis), e di strutture ad esse accessorie, o destinate al ristoro ed allo svago, tutte sfruttabili economicamente da parte del proprietario (…) la destinazione in commento non assume carattere sostanzialmente espropriativo, ma conformativo, e non è soggetta a decadenza.

Alle medesime conclusioni giunge in ordine alla destinazione “attrezzatura pubblica per l’istruzione” in quanto in base alle “NTA è consentita la costruzione di edifici scolastici di qualsiasi tipo, secondo le norme sull’edilizia scolastica vigenti all’atto della presentazione della richiesta di edificazione e nel rispetto del D.M. LL.PP. 16.01.96. Nell’ambito delle zone F1 è esclusa l’edificazione di asili-nido, scuolematerne e scuole dell’obbligo.

In questo caso, quindi, non ricorre un vincolo di natura espropriativa, dal momento che i ricorrenti possono edificare strutture da destinare a scuole private, e non vedono quindi del tutto azzerato il valore economico dei propri fondi.” (Tar Catania 2478/2021)

Avv. Antonino Cannizzo

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Antonio Cannizzo

Di Antonio Cannizzo

Nasce a Palermo nel 1987 e dopo la maturità Classica si laurea nel 2014 presso l’università degli studi di Palermo, presentando una tesi dal titolo “Le misure precautelari minorili”. Abilitato all’esercizio della professione di Avvocato è regolarmente iscritto all’Albo del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Termini Imerese ed è Titolare di uno Studio Legale in Bagheria. Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia". Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto urbanistico discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".