Supermercato in zona agricola? Impossibile senza variante

Il Tar Palermo ha chiarito che lo strumento del permesso in deroga non può essere utilizzato per approvare l’apertura di un supermercato in zona agricola (sentenza n. 728 del 2026).

Nel fare ciò ha richiamato la costante giurisprudenza amministrativa, che evidenzia come la norma in questione (art. 14 T.u.e) riferisce la deroga esclusivamente ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi; da qui il corollario che, fuori dei limiti indicati dall’art. 14, viene a configurarsi un’ipotesi di variante urbanistica, la cui approvazione è soggetta a specifica disciplina (cfr. Cass. pen., sez. III, cit., rimarcando che “la deroga non può incidere sulle scelte di tipo urbanistico e Cons. Stato, sez. IV, 28.9.2009, n. 5847, che, con riferimento alle disposizioni poi confluite nell’art. 14 cit., ha affermato che gli articoli “che disciplinano la possibilità di rilasciare concessioni edilizie in deroga ai piani regolatori ed alle norme di regolamento edilizio, vanno interpretati restrittivamente, nel senso che tali deroghe non possono travolgere le esigenze di ordine urbanistico a suo tempo recepite nel piano, con la conseguenza che non possono essere oggetto di deroga le destinazioni di zona che attengono all’impostazione stessa del piano regolatore generale e ne costituiscono le norme direttrici”)» (T.A.R. Catania, sez. II, n. 2890 del 2015 e giurisprudenza ivi citata; in termini, Tar Palermo, sez. II, 3 novembre 2022, n. 3096).

Sulla natura del permesso di costruire in deroga, il Tar ha ribadito che il permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è istituto di carattere eccezionale rispetto all’ordinario titolo edilizio e rappresenta l’espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del Consiglio comunale. In tale procedimento il Consiglio Comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo. A ciò si aggiunga che la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui l’Amministrazione dispone in materia, dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall’evidente travisamento dei fatti.

In sostanza, la eventuale sussistenza dei presupposti di cui all’art. 14, commi 1-bis, 2 e 3, del D.P.R. n. 380/2001 per il rilascio del permesso di costruire in deroga costituisce condizione minima necessaria, ma non sufficiente, per l’assentibilità dell’intervento, permanendo in capo all’Amministrazione un’ampia discrezionalità circa l’an e il quomodo dell’eventuale assenso.

E nell’ambito del procedimento per l’adozione del permesso di costruire in deroga, deve essere distinta la competenza del Consiglio comunale, che è soggetto chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo e la competenza degli uffici tecnici, che devono invece istruire la pratica” (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 giugno 2021, n. 4591).

Sull’istanza presentata dall’interessato deve, in primo luogo, intervenire la delibera consiliare all’esito di una comparazione fra l’interesse privato alla realizzazione dell’intervento costruttivo e l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica, fermo restando, ai fini del rilascio del titolo edilizio, la verifica – da parte del competente ufficio comunale – del rispetto delle condizioni normativamente imposte (cfr. in termini TAR Catania, sez. V, 5 novembre 2025, n. 3130 e C.G.A.R.S., parere n. 178 del 19 agosto 2025, ove si afferma che “… la “previa” deliberazione del Consiglio comunale, quindi, la determinazione dell’organo collegiale, ad avviso del Collegio, costituisce un elemento indefettibile che deve comunque necessariamente precedere l’adozione, da parte del responsabile del competente ufficio comunale, del provvedimento di rilascio o diniego della concessione in deroga…”).

Tali arresti non sono stati ritenuti idonei a legittimare l’utilizzo dell’istituto del permesso di costruire per finalità non consentite dalla legge. E questo perchè la deroga allo strumento urbanistico rispetto alla quale il Consiglio Comunale è necessariamente, e prioritariamente, chiamato ad esprimersi a mente dell’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 non può afferire alla modifica tout cort della destinazione urbanistica dell’area interessata prevista dagli strumenti di pianificazione, ma riguardi esclusivamente, come del resto chiarito dalla lettera della norma, i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, di cui alle norme di attuazione dei citati strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d’uso ammissibili (cfr. art. 14, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001).

In altri e più chiari termini, il Collegio ha ritenuto che l’ambito di operatività della deroga prevista dall’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001 non può, come del resto graniticamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, essere ampliato sino ad invadere il campo che è proprio della variante urbanistica.

Se dunque è senz’altro vero, come rilevato dal Giudice delle leggi (cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 51 del 18 aprile 2025), che “Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 comma 1 bis t.u. edilizia, la delibera del Consiglio comunale rappresenta…un momento essenziale”, a parere del Tar Palermo vero è, però, che tale procedimento non può dirsi sic et simpliciter avviato sulla scorta della mera pretesa del privato di ottenere una deroga alla destinazione urbanistica assegnata all’area interessata, che si risolverebbe in una surrettizia modifica alle procedure ed alle garanzie previste per l’adozione di una variante urbanistica.

Ne consegue che il Consiglio Comunale debba previamente pronunciarsi sulla sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera solo a condizione che l’istanza non sia in realtà volta ad ottenere una modifica della zonizzazione (che è altro dalla mera “destinazione d’uso ammissibile”), esulando in tal caso l’ipotesi dall’ambito di applicazione dell’art. 14 D.P.R. n. 380/2001.

In definitiva, i Giudici hanno rigettato il ricorso proposto statuendo che

– l’attribuzione della destinazione agricola è manifestamente incompatibile con la natura commerciale dell’attività che i ricorrenti avrebbero voluto insediare sul fondo e rende, per un verso, ex se inutilizzabile lo strumento del permesso di costruire in deroga, atteso che l’art. 14 del D.P.R. n. 380 del 2001 riferisce, come detto, la deroga esclusivamente ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, sicché essa non può risolversi in un arbitrario aggiramento della pianificazione urbanistica e, pertanto, un’istanza che esondasse dai limiti indicati configurerebbe un’ipotesi di variante urbanistica, la cui approvazione è soggetta a specifica disciplina;

– per altro verso, un’istanza di permesso di costruire in deroga che si ponga in manifesto contrasto con la destinazione urbanistica del fondo interessato legittima gli uffici comunali a respingerla senza investire della questione l’organo consiliare, avuto riguardo all’esito negativo della valutazione di compatibilità dell’istanza con gli strumenti urbanistici, che rientra certamente nella competenza dell’Ufficio Tecnico.

Avv. Vittorio Fiasconaro

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Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.

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