Il Tar Catania riepiloga le regole da seguire per l’autotutela in relazione ai titoli edilizi (sentenza n. 1269/2026).
La vicenda nasce dal ricorso proposto dalla Società Immobiliare Turistica Europea S.r.l. (S.I.T.E. S.r.l.) contro il Comune di Taormina e nei confronti di un cittadino controinteressato. La società ricorrente aveva acquistato nel giugno 2016, tramite un decreto di trasferimento del Tribunale di Messina nell’ambito di una procedura esecutiva, la proprietà di un immobile (identificato come sub 20) sito al quarto piano di un edificio in Corso Umberto I a Taormina. Nello specifico, il bene era composto da un vano mansardato con angolo cottura e servizi igienici, una terrazza a livello, un ripostiglio separato e una piccola porzione di collegamento con i piani sottostanti, dove la società stava realizzando un complesso alberghiero.
Sia il decreto di trasferimento sia la perizia del tribunale evidenziavano che l’immobile era oggetto di pregresse pratiche di sanatoria per la regolarizzazione di piccole difformità. Subentrando nei diritti del precedente proprietario, la S.I.T.E. S.r.l. ha sollecitato la definizione delle istanze di condono già presentate nel tempo (risalenti al 1982, 1986 e 1994, e da ultimo accorpate in un’istanza del dicembre 2004 ai sensi della Legge n. 326/2003).
Per fare chiarezza, nel novembre 2016 il tecnico della società (il geometra Longo) aveva depositato una dettagliata relazione tecnica. Sotto il profilo paesaggistico, l’immobile aveva già ottenuto due pareri favorevoli dalle autorità competenti:
- Una prima autorizzazione della Soprintendenza di Catania (nota prot. 510 del 27 maggio 1982) che qualificava il manufatto adiacente alla scala come “ripostiglio” e definiva “irrilevabile” la destinazione del vano posto sulla terrazza.
- Una seconda autorizzazione della Soprintendenza di Messina (nota prot. 1514 del 22 aprile 1992) che definiva il primo manufatto come “ripostiglio” e il vano sulla terrazza come “mansarda”.
Dal punto di vista urbanistico, con una concessione edilizia del 1995 (C.E. n. 12/1995) era stato autorizzato il cambio di destinazione d’uso da albergo a civile abitazione della struttura sottostante (“Pensione Internazionale”), in cui i vani al quarto piano venivano indicati come lavanderia e ripostiglio. Con le successive istanze di condono del 1994 e del 2003, la richiesta era stata invece avanzata per trasformare tali spazi in una camera con bagno e un ripostiglio da annettere all’attività ricettiva. La validità del parere del 1992 era stata peraltro confermata indirettamente dall’Assessorato Regionale nel 2017 in sede di liquidazione del danno ambientale.
L’iter si era concluso favorevolmente il 4 settembre 2020, quando il Comune di Taormina ha rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria n. 172 , recependo le prescrizioni del parere della Soprintendenza del 1992 e autorizzando le opere consistenti in una camera con bagno (monovano di circa 28 mq) e un locale deposito (circa 18,50 mq).
Nel 2021, forte del titolo ottenuto, la società ha avviato le pratiche per la demolizione e fedele ricostruzione del monovano e la realizzazione di un balcone a servizio del ripostiglio, ottenendo un nuovo parere favorevole dalla Soprintendenza di Messina nel marzo 2021 e presentando una SCIA edilizia nel maggio 2025, dando inizio ai lavori.
Tuttavia, nel settembre 2023 il Comune di Taormina ha comunicato di aver smarrito il fascicolo cartaceo della sanatoria e ha chiesto agli enti e alla società copia dei documenti per ricostruirlo. In questa occasione è emerso che un cittadino controinteressato aveva presentato istanza di accesso agli atti per contestare la regolarità del titolo. Il controinteressato sosteneva l’impossibilità che un parere paesaggistico espresso nel 1992 potesse supportare un condono richiesto nel 2003 per un intervento edilizio ritenuto “diverso”.
Interpellata sul punto dal Comune, la Soprintendenza di Messina ha risposto con nota prot. n. 3763/2024 chiarendo formalmente che il parere del 1992 era pienamente idoneo a supportare la sanatoria del 2020, poiché i pareri paesaggistici (a differenza delle autorizzazioni) non hanno termini di scadenza e l’impatto esterno del manufatto era rimasto immutato.
Nonostante la rassicurazione dell’organo di tutela del vincolo, il controinteressato ha promosso un ricorso contro il silenzio del Comune. Di conseguenza, l’amministrazione comunale, con la determina dirigenziale n. 1839 del 15 ottobre 2025 (a più di cinque anni dal rilascio della sanatoria), ha disposto l’annullamento d’ufficio del titolo abilitativo.
A giustificazione dell’annullamento tardivo, il Comune ha sposato la tesi del controinteressato, eccependo che:
- Il parere della Soprintendenza del 1992 era stato rilasciato per un locale con destinazione “mansarda”, mentre il condono del 2004 qualificava lo spazio come “camera con bagno (monovano)”. Secondo l’ente, la trasformazione interna da mansarda a monolocale configurava un mutamento d’uso essenziale ai fini urbanistici.
- Trattandosi di opere abusive in aree soggette a vincoli, il procedimento ai sensi della Legge n. 326/2003 avrebbe richiesto obbligatoriamente un aggiornamento del parere paesaggistico o l’emissione di un nuovo nulla osta, ritenendo non più utilizzabile quello del 1992.
- Gli elaborati grafici del 2016 firmati dal tecnico della società erano privi del visto della Soprintendenza.
- L’edificio ricadeva in un’area a vincolo di inedificabilità assoluta e, richiamando la sentenza della Corte Costituzionale n. 252 del 2022, il condono non avrebbe potuto essere rilasciato per interventi di tale entità.
- Sussisteva un preminente interesse pubblico alla tutela dell’assetto urbanistico e ambientale, ordinando contestualmente la rimozione delle opere e il ripristino dei luoghi entro 90 giorni.
La società immobiliare ha impugnato l’annullamento dinanzi al TAR Catania, articolando il gravame in sei motivi principali:
- Primo motivo (Violazione dei termini di autotutela e difetto di motivazione): L’atto è stato adottato oltre il termine massimo stabilito dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 (all’epoca fissato in 18 mesi). Non vi erano fatti nuovi o “scoperte” sopravvenute, ma solo una diversa valutazione di documenti già noti al Comune nel 2020. Inoltre, la motivazione sul pubblico interesse era generica e apodittica , e l’inerzia del Comune (che ha impiegato oltre un anno dall’avvio del procedimento nel 2024 alla conclusione nel 2025) ha violato il principio del termine ragionevole e della tutela dell’affidamento. Infine, l’immobile era identico nella sagoma e nella volumetria fin dal 1983, e le modifiche interne non incidevano sul paesaggio.
- Secondo motivo (Contraddittorietà e difetto di istruttoria): Il Comune si è espresso in totale contrasto con i pareri vincolanti della Soprintendenza (nota del 2024), che aveva confermato la validità del vecchio parere e la mancanza di una scadenza temporale.
- Terzo motivo (Eccesso di potere e violazione del principio di imparzialità): L’amministrazione ha mostrato un atteggiamento appiattito sulle posizioni del controinteressato. Inoltre, la citata sentenza della Corte Costituzionale del 2022 non poteva operare retroattivamente su provvedimenti già consolidati , e comunque riguardava casi privi di parere paesaggistico, che qui era invece presente.
- Quarto motivo (Omessa valutazione delle istanze): Il Comune ha preso in esame solo l’istanza di condono del 2004, omettendo di considerare la domanda del 1994 (inerente al c.d. “secondo condono”), mai formalmente rigettata e pienamente valida per sanare abusi in aree vincolate.
- Quinto e Sesto motivo (Vizi procedurali e violazione del diritto di difesa): L’ente ha operato una “crasi” illegittima unendo l’annullamento del titolo e l’ordine di demolizione senza avviare un autonomo procedimento sanzionatorio. Inoltre, ha modificato le motivazioni dell’annullamento nel provvedimento finale (introducendo la questione del differente carico urbanistico e del visto mancante) rispetto a quanto inizialmente comunicato nell’avviso di avvio del procedimento, impedendo alla società di difendersi adeguatamente.
Il TAR Catania (Sezione Quinta) ha accolto il ricorso della società, ritenendo fondato e assorbente il primo motivo di gravame legato alla tardività dell’azione amministrativa.
Il Collegio ha chiarito preliminarmente quale fosse la legge applicabile al fattore tempo. Sebbene il termine di autotutela dell’art. 21-nonies L. 241/90 sia stato ridotto nel tempo da 18 mesi a 12 mesi (nel 2021) e successivamente a 6 mesi (nel dicembre 2025), la giurisprudenza stabilisce che la tempestività del ritiro si valuta in base alla legge vigente al momento dell’adozione del titolo che si intende rimuovere (ossia il settembre 2020). Di conseguenza, il Comune aveva un limite massimo invalicabile di 18 mesi per annullare la sanatoria. Avendolo fatto dopo cinque anni, l’atto è da considerarsi tardivo e illegittimo, a meno che non ricorressero le eccezioni del comma 2-bis dello stesso articolo.
Il comma 2-bis consente all’amministrazione di superare il limite temporale dei 18 mesi solo se il provvedimento favorevole è stato ottenuto dal privato sulla base di “false rappresentazioni dei fatti” o dichiarazioni mendaci accertate penalmente o, quantomeno, frutto di dolo o colpa grave dell’istante. Il superamento del termine è legittimo solo se il comportamento del privato ha attivamente tratto in inganno l’amministrazione, impedendole di comprendere la realtà dei fatti durante la normale istruttoria.
Nel caso in esame, il TAR ha accertato la radicale assenza di profili fraudolenti. Dalla stessa documentazione depositata nel 2016 e approvata dal Comune nel 2020 emergeva che la società e il suo tecnico erano stati assolutamente trasparenti:
- La relazione descriveva esplicitamente la storia dei titoli e chiariva che l’immobile, originariamente definito mansarda, era oggetto di una variante di destinazione d’uso interna per diventare camera con bagno.
- Dall’esame visivo delle planimetrie allegate (entrambe timbrate e approvate dal Comune) emergeva in modo immediato (ictu oculi) la totale coincidenza fisica tra la vecchia “mansarda” e il nuovo “monovano”.
Il principio di diritto affermato è il seguente
Non sussiste alcuna “falsa rappresentazione” se il privato fornisce tutti gli elementi grafici e testuali necessari a ricostruire il contesto. Se l’amministrazione disponeva di tutti i dati fin dall’inizio e ha comunque rilasciato il titolo, il successivo ravvedimento a distanza di anni non è dovuto alla scoperta di un inganno, ma a una semplice e tardiva rivalutazione istruttoria. La negligenza o l’errore di valutazione iniziale del Comune non possono tradursi in un vantaggio per l’ente stesso, sacrificando l’affidamento consolidato del privato.
Di conseguenza, non essendoci falsità determinanti, il potere di autotutela del Comune di Taormina era definitivamente consumato ed estinto. Il TAR ha così annullato la determina di annullamento.
Avv. Vittorio Fiasconaro
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