Soprintendenza e autotutela: a quali condizioni ?

La Soprintendenza annullava in autotutela alcuni provvedimenti a distanza di due anni dalla loro emissione. L’Ente riteneva di potere superare il termine di dodici mesi imputando all’interessato di avere offerto una falsa rappresentazione dei fatti ai fini dell’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, creando deliberatamente confusione sulla data di rilascio delle varianti alle pregresse concessioni edilizie e fornendo una rappresentazione grafica non veritiera degli interventi da sanare.

Il Tar Palermo (sentenza n. 2378 del 2024) ha dato ragione al ricorrente.

L’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21 novies della legge n. 241/1990 di un provvedimento ritenuto illegittimo da parte della stessa Autorità, che lo ha emanato, deve intervenire entro “un termine ragionevole”, che non può essere superiore a dodici mesi (fino alla novella del 29.07.2021 a diciotto mesi) l’adozione dell’atto da caducare. Nel caso di specie, invece, la determinazione gravata è stata adottata dalla Soprintendenza BB.CC.AA. ben oltre il termine in discorso, essendo intervenuta a distanza di oltre due anni dai provvedimenti di primo grado.

I Giudici hanno ritenuto non invocabile la fattispecie derogatoria di cui al comma 2 bis dell’art. 21 novies cit., ai sensi del quale i provvedimenti amministrativi possono essere annullati eccezionalmente oltre il predetto termine qualora siano stati conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti oppure di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato. Invero secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’art. 21 novies, legge n. 241/1990 deve essere interpretato nel senso che il superamento del rigido termine, entro il quale il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, è consentito:

a) nel caso in cui la falsa attestazione, inerente i presupposti per il rilascio del provvedimento da annullare, sia il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all’uopo rese dichiarazioni sostitutive) accertata in modo definitivo in sede di giurisdizione ordinaria;

b) oppure quando l’acclarata erroneità dei presupposti non sia comunque imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’Amministrazione, piuttosto al dolo (equiparato, di solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte istante. In tale seconda ipotesi non essendo ragionevole pretendere dall’incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella gestione dell’iniziativa di autotutela, si deve fare riferimento esclusivamente a un parametro di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco.

E’ stato pure chiarito che “il provvedimento di autotutela decisoria deve in motivazione dare compiutamente atto delle false rappresentazioni della realtà che hanno influito in modo determinante sui provvedimenti che ora vengono ritenuti illegittimi fin dall’origine. In proposito, il Tar ha richiamato la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui non è sufficiente che l’informazione sia falsa, ma anche che la stessa sia diretta ed in grado di sviare l’Amministrazione nell’adozione dei provvedimenti che ci si appresta ad annullare.

Il Tar ha poi osservato che, nel gravato provvedimento di annullamento in autotutela, non è stata contestata all’istante la produzione di false attestazioni finalizzate al conseguimento del provvedimento favorevole. Neppure è emersa dalla documentazione grafica versata a corredo della domanda di accertamento della conformità paesaggistica delle opere una falsa rappresentazione dei luoghi tale da indurre, di per sé sola, in errore l’Autorità amministrativa procedente. Piuttosto, l’Amministrazione ha rilevato una semplice imperfezione della documentazione grafica, ritenuta inidonea a rappresentare lo stato “autorizzato” dell’immobile ed a identificare gli abusi da regolarizzare, alla quale si sarebbe potuto tuttavia ovviare agevolmente mediante la richiesta agli interessati di integrazioni e di chiarimenti, nell’esercizio diligente dei poteri istruttori da parte del responsabile del procedimento. Inoltre l’ambigua indicazione della data di rilascio delle varianti non era in grado d’indurre in errore i funzionari della Soprintendenza, che avrebbero potuto agevolmente avvedersi, in base alle informazioni ed ai documenti già in loro possesso (ovvero chiedendo se del caso dei chiarimenti al privato) che le date indicate nella relazione tecnica afferivano alle CC.EE. e non alle relative varianti ai titoli edilizi. Infatti la vicenda relativa al complesso residenziale in questione era ben nota all’Amministrazione da diversi anni, anche a causa dei numerosi contenziosi, alcuni dei quali anche risalenti nel tempo. La Soprintendenza possedeva quindi tutte le informazioni relative all’iter autorizzativo del complesso residenziale in questione, tanto da essere riuscita a ricostruire puntualmente i fatti occorsi dopo aver esaminato gli atti presenti nel suo archivio.

Per tali ragioni il Tar ha ritenuto mancante la prova (incombente sull’Autorità amministrativa) che le inesattezze della domanda e le lacune dell’apparato grafico a corredo della stessa (quantunque realizzate in violazione ai doveri di buona fede e correttezza dei privati nei rapporti con la P.A.), fossero di per sé idonee a trarre in errore l’Amministrazione; aggiungendo che tali mancanze non escludevano affatto la concorrente colpa della Soprintendenza nello svolgimento dell’attività istruttoria di sua competenza. Conseguentemente non ha ravvisato nella fattispecie i presupposti in presenza dei quali il comma 2 bis dell’art. 21 novies cit. consente di derogare al termine di dodici mesi previsto per l’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio. E così il provvedimento soprintendizio, adottato oltre tale limine, è stato ritenuto illegittimo e pertanto annullato.

Avv. Vittorio Fiasconaro

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Vittorio Fiasconaro

Laureato nel 1991, consegue il dottorato di ricerca in Filosofia del Diritto nel 1997. Nel 1994 si iscrive all’Albo. Dal 1996 al 2007 dirige, dopo aver vinto il concorso, l’Ufficio Legale del Comune di Pantelleria (TP) e poi quello del Comune di Bagheria (PA). Dal 2004 al 2011 insegna Diritto Amministrativo e Diritto Processuale Amministrativo alla Scuola Sant’Alfonso di Palermo. Nel 2009 si iscrive all’Albo degli avvocati esercenti innanzi alla Corte di Cassazione. Oggi fa parte del Foro di Termini Imerese. Ha al suo attivo centinaia di giudizi in cui si e’ costituito dinanzi alla Giurisdizione Amministrativa. Nel 2022 ha conseguito il perfezionamento in "Diritto del Paesaggio" presso l'Università di Padova.

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