Verbale di inottemperanza
Il verbale di inottemperanza è l’atto con il quale l’Amministrazione accerta l’intervenuta inottemperanza all’ordine di demolizione, disponendo l’acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile abusivo e dell’area di sedime. La giurisprudenza amministrativa è concorde nell’affermare che esso “non ha carattere provvedimentale, ma di mero accertamento in ordine a fatti (inottemperanza all’ordine di demolizione) le cui conseguenze derivano direttamente dalla legge art. 31, co. 3 d.P.R. 380/01” (ex multis Tar Palermo sent. 1012/2022).
Per tale ragione, la sua autonoma impugnazione sarebbe inammissibile (cfr., ex multis, Tar Palermo, sez. II, 23 aprile 2021) fermo restando gli effetti che discendono dall’emissione di tale verbale, ossia acquisizione, applicazione della sanzione pecuniaria e immissione in possesso dell’immobile.
Gli effetti e la natura del verbale di inottemperanza, in sé considerati, non suscitano particolari perplessità, data la costante e pressoché unanimità delle posizioni giurisprudenziali che si sono formate sul punto.
In una recente pronuncia il CGA (sent. n. 373/2022) si sofferma sul rapporto sussistente tra il verbale di inottemperanza e l’accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001.
Nella sentenza innanzi indicata, in particolare, il CGA analizza il profilo sostanziale e processuale della “legittimazione a proporre la nuova istanza in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (depositata prima della notifica del verbale di inottemperanza) per essersi compiutamente realizzato l’effetto traslativo della proprietà del bene immobile a favore del Comune in seguito al precedente ordine di demolizione non eseguito”.
Art. 31 d.P.R. 380/2001
L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, una automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime.
Così, infatti, recita l’art. 31 commi 3 e 4 del citato D.P.R.:
“3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.”
La giurisprudenza costituzionale a far data dalla sentenza n. 82/1991 ha accertato che l’acquisizione gratuita costituisce una sanzione autonoma. La sanzione non è collegata alla realizzazione dell’opera abusiva, ma al successivo comportamento illecito posto in essere dal privato che non adempie a demolire l’opera stessa entro il termine fissato dall’amministrazione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale è stata costantemente condivisa dal giudice amministrativo.
La giurisprudenza amministrativa (in modo particolare quella dei giudici di primo grado) ha puntualizzato come l’acquisizione al patrimonio integri una sanzione assolutamente autonoma e non possa essere considerata alla stregua di una sanzione accessoria di altra sanzione.
Secondo il CGA “la natura sanzionatoria autonoma dell’acquisizione al patrimonio ha ricevuto una palesa conferma dall’articolo 17, comma 1, lett. q-bis) della legge n. 164/2014 di conversione con modifiche del d.l. n. 133/2014. La disposizione è intervenuta sull’art. 31 del t.u. edilizia inserendo con riguardo all’acquisizione gratuita, tre nuovi commi che introducono e disciplinano una sanzione pecuniaria accessoria da aggiungersi, in caso di mancata demolizione a quella che rimane la sanzione, appunto, principale. Dunque, la natura di sanzione amministrativa autonoma dell’acquisizione gratuita al patrimonio immobiliare dell’ente pubblico non può più essere revocata in dubbio”.
L’acquisizione di diritto qualifica il provvedimento acquisitivo come obbligatorio e vincolato nel contenuto e fa derivare l’acquisizione del bene dal mero mancato adempimento dell’ordine demolitorio, ma non esime dall’accertamento dei presupposti che la rendono applicabile (elemento soggettivo).
Il mancato adempimento, infatti, deve pur essere accertato, così come deve essere accertata la sussistenza dell’elemento psicologico che giustifichi l’irrogazione della sanzione.
Deve, cioè, essere accertato che il mancato adempimento sia frutto della volontà del destinatario del provvedimento e non sia legato, per esempio, a cause di forza maggiore e deve accertarsi, altresì, che non si sia dato luogo ad un adempimento parziale e in specifici casi occorrerà verificare che “l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita”.
Fase procedimentale precedente e successiva all’acquisizione
L’articolo 31 stesso scandisce le fasi procedimentali che concludono l’iter acquisitivo.
È conforme, pertanto, ai principi nazionali e multilivello il rafforzarsi un orientamento giurisprudenziale che àncora gli effetti compiuti dell’acquisizione gratuita al rispetto delle fasi procedimentali che l’articolo 31 del testo unico sull’edilizia disciplina.
Non sarebbe conforme ai principi sopra richiamati una lettura dell’articolo che finisse per considerare legittima l’applicazione di una sanzione amministrativa particolarmente afflittiva prescindendo dal suo accertamento oltre che dalla sua formale irrogazione.
La giurisprudenza amministrativa più recente, sia di primo grado che del Consiglio di Stato, ha precisato che il perfezionamento di tale fattispecie acquisitiva – che opera “di diritto” e, quindi, ope legis – è, dunque, procedimentalizzato e, nello specifico, risulta subordinato all’apertura di una parentesi accertativa dell’eventuale spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione da parte dell’ingiunto, i cui esiti devono, a quest’ultimo, essere comunicati.
“L’effetto ablatorio in favore del Comune quindi si verifica ope legis in forza dell’inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all’ingiunzione. Tuttavia, tale effetto, ancorché discendente automaticamente dall’inottemperanza, non esclude la necessità che il suo verificarsi debba formare oggetto di un atto amministrativo che, sia pure avente carattere dichiarativo, rappresenta l’accertamento ricognitivo della consistenza immobiliare oggetto di trasferimento e costituisce titolo necessario per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari del trasferimento dell’immobile” (Cons. St., sez. VI, 17 agosto 2021 n. 5901).
Il completo perfezionamento di tale fattispecie acquisitiva è, quindi, subordinato all’adozione di un atto avente valore provvedimentale.
Natura di provvedimento non può riconoscersi al verbale della Polizia municipale che constata l’omessa demolizione del manufatto abusivo.
Per pacifica giurisprudenza il verbale costituisce un mero atto istruttorio endoprocedimentale che precede il “provvedimento” costituente titolo “per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”.
“I procedimenti repressivi in materia edilizia, culminanti con l’atto di acquisizione della proprietà privata al patrimonio comunale, devono seguire una corretta scansione procedimentale, la quale è costituita dal provvedimento di demolizione, con cui viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla demolizione ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli; dall’accertamento della inottemperanza alla demolizione tramite un verbale che accerti la mancata demolizione; dall’atto di acquisizione al patrimonio comunale che costituisce il titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione dell’acquisto della proprietà in capo al Comune. In particolare, tale atto deve individuare il bene oggetto di acquisizione e la relativa area di sedime, nonché l’eventuale area ulteriore, nei limiti del decuplo della superficie abusiva, la cui ulteriore acquisizione deve essere specificamente motivata con riferimento alle norme urbanistiche vigenti “(Cons. St. sez. VI, 1 settembre 2021, n. 6190).
La necessità che il completo verificarsi dell’effetto traslativo debba formare oggetto di un atto amministrativo, di natura sia pur dichiarativa, risponde all’esigenza di garantire il principio eurounitario di stabilità e certezza delle posizioni giuridiche ed il principio di buona amministrazione.
Ha ribadito il Consiglio di Stato, affrontando il problema dei termini ragionevoli entro cui deve essere definito il procedimento che sfocerà nell’adozione di un provvedimento sanzionatorio:
“La Corte ha osservato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (Corte cost. n. 5/2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale” (Cons. St., sez. VII, 14 febbraio 2022, n. 1081).
Conclusioni
In conclusione, alla luce di quanto affermato dal CGA nella sent. 373/2022, il procedimento di traslazione della proprietà non si conclude in caso di mancata notifica “dell’atto che accertasse l’illecita omessa demolizione dell’immobile abusivo o che irrogasse la conseguente sanzione amministrativa. Persiste, pertanto, in capo al trasgressore la legittimazione a proporre la nuova istanza di concessione in sanatoria ex. art. 36 d.P.R. n. 380/2001 fino a quando non viene notificato il verbale di inottemperanza”. La conclusione cui perviene la sentenza sopra citata è che nell’interstizio tra il decorso dei 90 giorni e l’adozione degli ulteriori provvedimenti si radica la previsione di chiusura dell’art. 36 del testo unico dell’edilizia consentendosi fino a tale termine la proposizione dell’istanza.
Avv. Antonino Cannizzo
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Nel 2020, insieme all'Avv. Fiasconaro, fonda il blog "Urbanistica in Sicilia".
Nel 2021 consegue un master di 1° livello in diritto processuale amministrativo discutendo una tesi dal titolo "Danno da affidamento procedimentale e i profili di giurisdizione".
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